¿Por qué no se utilizan más las técnicas con emulsiones bituminosas?

El próximo 20 de mayo se celebrará en Madrid la II Jornada Técnica Nacional de Emulsiones Bituminosas organizada por ATEB (Asociación Técnica de Emulsiones Bituminosas). El lema elegido para Jornada es “La emulsión bituminosa: una solución para nuestras carreteras”. En el programa se ha previsto, entre otras actividades, una mesa redonda en la que se pretende reflexionar sobre la situación actual del mercado español y responder a la pregunta de por qué no se utilizan más las técnicas con emulsiones bituminosas.

La cuestión no es reciente, ni muchísimo menos. La primera vez en la que tuve ocasión de acudir a una jornada técnica sobre ingeniería viaria fue en abril de 1981, cuando la Asociación Española de la Carretera organizó una dedicada a las tecnologías en frío. Las personas que entonces intervinieron no son, naturalmente, las que intervendrán el 20 de mayo, pero la mayoría de los asuntos abordados entonces siguen vigentes, para bien, pero sobre todo para mal. Pareciera que no hemos avanzado a pesar del mucho tiempo transcurrido y eso provoca, inevitablemente, un cierto desánimo.

Sin entrar en cuantificaciones precisas, que en la Jornada del 20 de mayo sí se abordarán casi con total seguridad, las emulsiones bituminosas ocupan hoy en la tecnología de pavimentación viaria española probablemente un papel aún menos importante que hace treinta años. En aquel momento los especialistas se lamentaban del escaso desarrollo de las mezclas densas en frío, se planteaban excesivas dudas sobre las prestaciones que cabía esperar de las lechadas bituminosas, se ponían de manifiesto los inconvenientes de los riegos con gravilla por no avanzar en sus especificaciones, etc. Pero entonces era común el empleo de las mezclas abiertas en frío en las carreteras secundarias, se acababan de abandonar los betunes fluidificados en los riegos de adherencia (y pronto se abandonarían también en los de imprimación), se habían empezado a usar las emulsiones de reología modificada, se hablaba de unas lechadas bituminosas de segunda o de tercera generación, etc.

Había además en 1981 dos empresas punteras en el empleo de las emulsiones en carreteras, y en muchas provincias españolas había ingenieros del Estado y de las diputaciones que, gracias entre otras cosas a un sabio empleo de la tecnología en frío, mantenían las vías de su competencia en un estado de conservación modélico. Esas dos empresas tenían una filosofía muy definida basada en la innovación permanente de las técnicas en frío, lo que les permitió una notable implantación internacional, lo que en aquellos momentos resultaba extraordinario.

Por otro lado, no hacía mucho que se habían realizado unos tramos de ensayo de riegos con gravilla de alta calidad, con los que se demostraba que, como ya se hacía en Francia, estas capas de rodadura pueden ser empleadas incluso en carreteras importantes, siempre que se cumplan una serie de requisitos relacionados con la calidad de los materiales y con los procedimientos constructivos.

Un par de años después aparecería el libro “Pavimentos bituminosos en frío”, de Juan Antonio Fernández del Campo Cuevas, que consolidaba todo el conocimiento existente en ese momento. Sin embargo, ese hito no sirvió para un relanzamiento de la tecnología en frío, sino que de algún manera marcó, obviamente en contra de lo que pretendía su autor, el comienzo de un largo declive que llega hasta hoy.

Muchos ingenieros españoles de carreteras rechazan de facto en la actualidad la tecnología en frío, limitando estrictamente su empleo a los mal llamados riegos auxiliares. El retroceso de la técnica no solamente es evidente en las carreteras importantes, sino también, más inexplicablemente aún si cabe, en las secundarias. Sin embargo, en estos treinta años los avances en la tecnología de las emulsiones bituminosas han continuado en lo que se refiere a su formulación fisicoquímica, a sus procesos de fabricación, a las prestaciones que ofrecen, a la maquinaria de fabricación de mezclas en frío y para su puesta en obra; así mismo han surgido nuevas aplicaciones, entre las que quizás destaca el reciclado in situ. Por tanto, es inevitable volver a la pregunta: ¿por qué no se utilizan más las técnicas con emulsiones bituminosas?

Muchas de las causas del insuficiente empleo de las emulsiones bituminosas están ya recogidas, de manera implícita o explícita, en la entrada anterior de este blog (o en algunos de los comentarios que ha tenido dicha entrada). Se enumerarán a continuación y se añadirán otras, las cuales merecen ser comentadas con un cierto detalle. Aquí va esa lista de motivos:

  1. Presiones políticas (sobre todo, aunque no exclusivamente, en las administraciones locales) para que la tecnología en frío se deseche, en base a que se considera que es de una menor calidad  (“impropia de un país desarrollado”). A estas presiones políticas se han ido plegando los técnicos, a veces con alguna resistencia, pero otras sin la más mínima oposición.

   2. Práctica ausencia de herramientas técnicas específicas a las que pudieran recurrir los proyectistas a la hora de diseñar soluciones basadas en el empleo de las emulsiones bituminosas.

   3. Establecimiento de comparaciones entre las mezclas en frío y las mezclas en caliente basadas en los modelos de comportamiento aceptados para estas últimas, pero que no son válidos para aquellas. En consecuencia, se emplean a menudo unos denominados “factores de equivalencia” según los cuales las mezclas en frío siempre resultan peores que las mezclas en caliente.

   4. Ignorar que en determinadas situaciones las técnicas en frío ofrecen ventajas funcionales (por ejemplo, los riegos con gravilla si el trazado es muy sinuoso) o estructurales (cuando el soporte resulta muy flexible).

   5. Percepción (obviamente equivocada) por parte de proyectistas y directores de obra de que el diseño, la ejecución y el control de calidad de las técnicas en caliente no entrañan ninguna dificultad, por lo que ofrecerían una “seguridad” mucho mayor que las técnicas en frío.

   6. Análisis económicos incompletos: solo se tienen en cuenta los costes de construcción, en vez de incorporar todos los costes involucrados en un período de análisis suficientemente largo.

   7. Bases de los procesos de licitación que, indirectamente, acaban promoviendo la opción de las técnicas en caliente, aunque aparentemente no se excluyan de entrada las técnicas en frío.

   8. Abuso de posición dominante por parte de las empresas constructoras de mayor tamaño en los procedimientos de subcontratación.

   9. Dumping en las técnicas en caliente, como consecuencia principalmente de la exagerada proliferación de centrales de fabricación de mezclas en caliente y de la exclusiva valoración del precio en la adjudicación de las obras.

  10. Procedimientos constructivos poco cuidadosos, con lo que el resultado es inevitablemente defectuoso. En la misma línea están la falta de respeto a las especificaciones relativas a la calidad de los materiales (especialmente en lo que se refiere a los áridos) y el no disponer de una maquinaria adaptada y suficientemente moderna para la fabricación y la puesta en obra (destacan, negativamente por supuesto, las destartaladas centrales que se utilizan a menudo para la fabricación de mezclas en frío y gravaemulsión, así como la casi total ausencia de gravilladoras autopropulsadas para la ejecución de los riegos con gravilla).

  11. A veces, determinadas campañas de utilización masiva de una determinada técnica (las lechadas bituminosas, por ejemplo) han sido tan mal planteadas que han conducido a resultados desastrosos, como era inevitable, lo que ha servido de pretexto para desacreditar esa técnica con carácter general (aunque en concreto las lechadas se están utilizando hoy día masivamente y con gran éxito en los aeropuertos nacionales, gracias a que AENA ha planteado la aplicación de manera mucho más sensata que como lo hizo la Dirección General de Carreteras en la década de 1990).
  
12. El cambio de orientación que ya desde principios de la década de 1990 experimentaron las empresas especializadas a las que se ha aludido más arriba, de manera que abandonaron la innovación como motor de sus actividades y las técnicas en frío pasaron a un segundo plano.

  13. ATEB no ha llevado a cabo probablemente toda la labor de promoción tecnológica que debería haber hecho. En todo caso, la que ha realizado no ha resultado suficientemente eficaz.

Algo a lo que se no se había hecho referencia en la entrada del 7 marzo del blog, y que sin duda reviste una especial importancia, es el maltrato que las normativas españolas de diseño de firmes dispensan a las técnicas en frío y, más aún, cómo son consideradas en los pliegos de prescripciones técnicas generales, tanto en el PG-3 como en la Orden Circular que contiene la redacción “provisional” de tres artículos del PG-4.

Tanto la normativa estatal de firmes (normas 6.1 IC y 6.3 IC) como las distintas normativas regionales (Andalucía, Aragón, Castilla y León, Comunidad Valenciana, Extremadura y País Vasco) consideran las unidades de obra basadas en el empleo de emulsión de manera más o menos marginal. En este sentido, hay que lamentar especialmente el retroceso que se produjo en Castilla y León en la edición de 2004 de su norma con respecto a la edición anterior (que era de 1996).

En lo que se refiere a las especificaciones, la Orden FOM/891/2004, de 1 de marzo 2004 (BOE de 6 de abril de 2004), por la que se actualizaban determinados artículos del Pliego de Prescripciones Técnicas Generales para Obras de Carreteras y Puentes, relativos a firmes y pavimentos, disponía lo siguiente:

“A la entrada en vigor de esta Orden, quedan derogados los artículos siguientes del Pliego de Prescripciones Técnicas Generales para Obras de Carreteras y Puentes: […] 511 "Suelos estabilizados con productos bituminosos", […], 514 "Grava-emulsión", […], 532 "Tratamientos superficiales", […], 534 "Macadam bituminoso por penetración con ligantes fluidos", […] , 541 "Mezclas bituminosas en frío", aprobados por Orden de 6 de febrero de 1976, del entonces Ministro de Obras Públicas”

La eliminación de las prescripciones generales de los artículos dedicados a las mezclas en frío, los riegos con gravilla y la gravaemulsión han supuesto, sin duda, trabas añadidas para el empleo de estas técnicas. Se trata, además, de una eliminación que carece de cualquier justificación y que, en definitiva, resulta totalmente incomprensible.

En segundo lugar, las prescripciones relativas a los reciclados in situ con emulsión bituminosa (art. 20 del PG-4, según lo contenido en la Orden Circular 8/2001) son muy deficientes, no habiéndose hecho desde su publicación ningún intento de mejora, a pesar de los notables avances y de la experiencia acumulada en estos años. Afortunadamente, en cambio, las emulsiones termoadherentes, una innovación clave para muchos riegos de adherencia, fueron recogidas en las especificaciones ya en 2011 (art. 213), aunque tras muchos años de empleo exitoso y sin que aún eso haya supuesto cambios en el artículo dedicado a los riegos de adherencia (art. 531).

Finalmente, hay que hacer referencia al artículo 540, referente a las lechadas bituminosas, las cuales pasan a denominarse microaglomerados en frío según la redacción dada por la Orden Circular 29/2011. Se han introducido algunos cambios positivos, pero otros no tanto, como determinadas prescripciones de dudosa necesidad con carácter general (la compactación, por ejemplo) y la propia desaparición del término de lechada bituminosa, lo que tampoco es fácilmente entendible.

Influencia en la conservación de las carreteras locales de técnicas de pavimentación inadecuadas para estas vías

Uno de los errores más graves cometido en las tres últimas décadas en las carreteras españolas dependientes de las diputaciones provinciales, los cabildos y consejos insulares y los ayuntamientos ha sido el uso indiscriminado de capas de rodadura de mezcla asfáltica en caliente de similares características a las empleadas en las carreteras principales y en las autopistas. Ello ha supuesto la marginación de la técnica tradicional de los riegos con gravilla y el progresivo abandono de las mezclas abiertas en frío, las cuales habían tenido un importante desarrollo durante las décadas de 1960 y 1970.

¿Por qué se puede decir que el empleo de mezclas asfálticas en caliente en las carreteras locales es un error? Sustentan esta afirmación razones funcionales, estructurales y económicas, como se va a exponer a continuación.

Desde un punto de vista funcional el empleo de mezclas asfálticas supone, obviamente, dotar a las carreteras locales de una superficie de rodadura similar a la de las carreteras principales. Esto hace que el usuario, en general, considere que puede circular por aquellas de manera parecida a como lo haría en estas. Sin embargo, las características geométricas de unas y otras son muy diferentes: distancias de visibilidad, radios, anchuras de calzada, etc. La superficie de mezcla asfáltica induce en el conductor una sensación de comodidad, sobre todo por el menor ruido de rodadura, que hace que tienda a desarrollar mayores velocidades, por encima de las que permite el trazado. Por otro lado, la textura más suave de las mezclas asfálticas proporciona, en general, una menor resistencia al deslizamiento que los riegos con gravilla. Como consecuencia, se ha comprobado, aunque a menudo no se quiera reconocer, un aumento de los índices de siniestralidad cuando se ha pasado de los tradicionales riegos con gravilla a las mezclas asfálticas (en todo caso es un dato incontrovertible que los índices de siniestralidad son superiores en las carreteras locales).

En lo que al comportamiento estructural se refiere la rigidez de las mezclas asfálticas en caliente, mucho más con las características que suelen tener en España, resulta excesiva en las carreteras locales, teniendo en cuenta el pequeño espesor del pavimento (normalmente 5 o 6 cm) y la flexibilidad de las capas de apoyo (al tratarse en la mayoría de los casos de capas granulares). La realidad confirma de manera inexorable lo que se deduce con facilidad de la teoría: las mezclas en caliente en esos pequeños espesores se adaptan mal a las deformaciones impuestas por las capas inferiores y se agotan estructuralmente por fatiga en pocos años, a pesar de las reducidas intensidades de tráfico. Por tanto, la necesidad de rehabilitación surge mucho antes de lo previsto y sus costes resultan inasumibles por la correspondiente administración. Resultado: en no demasiado tiempo el estado del pavimento es mucho peor que el que tenía antes de la pavimentación con mezclas asfálticas.

Las razones económicas que permiten asegurar que el empleo de mezclas asfálticas en caliente en las carreteras locales es, en general, inadecuado ya han sido apuntadas en los dos párrafos anteriores. Por un lado, están los costes derivados de la siniestralidad, aunque las administraciones viarias no los suelen computar en sus análisis; por otro, están los costes de rehabilitación, mucho más elevados, incluso hasta hacerlos inabordables. Paradójicamente, los costes de construcción de las mezclas en caliente no suelen ser sensiblemente mayores para la administración, al menos no más que los de las mezclas en frío, debido a la proliferación de instalaciones de fabricación en caliente y a las bajas con las que se acaban adjudicando las obras, sin olvidar que los contenidos de betún asfáltico están claramente por debajo de los que serían apropiados. Estos reducidos costes de construcción propician, evidentemente, la adopción de este tipo de soluciones en la medida en que no hay análisis económicos completos, es decir, que incluyan todos los costes involucrados.

¿Qué ha llevado a utilizar profusamente las mezclas asfálticas en caliente en las carreteras locales españolas a pesar de los inconvenientes señalados? En primer lugar, como se acaba de indicar, está esa ausencia de análisis económicos completos, lo que no favorece adoptar la solución menos costosa desde un punto de vista global. Pero hay, además, otras dos razones que tienen un peso considerable.

Los directores de proyectos y de obras se sienten más “tranquilos” si lo que se proyecta y se construye es una mezcla asfáltica en caliente, porque consideran que se trata de una tecnología perfectamente conocida de cuyo diseño, puesta en obra y control de calidad apenas hay que preocuparse. Esto constituye, qué duda cabe, un error de enfoque que, además de todo lo que ya se ha señalado, puede conducir a que las mezclas en caliente finalmente puestas en obra sean de una calidad notoriamente deficiente. En este sentido, es una pena que en estas últimas décadas los tecnólogos no hayan hecho en España mayores esfuerzos para poner de manifiesto las ventajas de la tecnología de pavimentación en frío (con emulsión), a pesar de que exista un Asociación Técnica de Emulsiones Bituminosas (ATEB).

Desde una óptica puramente conceptual existe además en España una postura muy extendida según la cual la referencia única y absoluta de las soluciones de pavimentación son las mezclas asfálticas en caliente. De esta manera cualquier otra opción solo es digna de consideración si ofrece unas prestaciones mecánicas similares, que además se valoran con los mismos modelos de comportamiento que las mezclas en caliente. Esto va en detrimento, por ejemplo, de una técnica de rehabilitación, idónea en carreteras locales (aunque no solo en ellas), como es la del reciclado in situ con emulsión: valorando sus características mecánicas igual que las de las mezclas en caliente siempre están por debajo de las de estas,  por lo que se concluye que los reciclados son peores, lo cual en absoluto se corresponde con la realidad contrastada. Lo que hay que hacer para desmentir una idea tan equivocada es simplemente emplear modelos de evaluación adaptados a las características de los reciclados en frío. Existe algún trabajo sobre el particular que se desarrolló en España en la década pasada en el marco del Proyecto Fénix, pero que quizás debería ampliarse.

La segunda de las razones aludidas para que se haya caído en el error expuesto de utilizar las mezclas en caliente donde no resultan adecuadas estriba en la presión intensa y continua desde el ámbito municipal para que las vías de un determinado término fuesen pavimentadas con mezcla asfáltica en caliente, pues lo contrario sería hacer de menos a los ciudadanos de ese término municipal. Es un argumento ignorante y demagógico, que podría haberse quedado en una mera solicitud si no hubiese sido porque, de una u otra forma, los técnicos han acabado cediendo a las presiones políticas, hasta el punto de aceptar y justificar soluciones que sabían perfectamente que no eran las correctas.

Clientelismo político y conservación de carreteras

El Diccionario de la Real Academia Española define el término “clientelismo” como el “sistema de protección y amparo con que los poderosos patrocinan a quienes se acogen a ellos a cambio de su sumisión y de sus servicios”. Esta definición supone admitir implícitamente que quienes no se sometan o quienes no presten servicios a los poderosos se verán excluidos, por tanto, de su protección y de su amparo. Es evidente, en consecuencia, la discriminación que el clientelismo lleva aparejada por partida doble.

Cuando se hace referencia al clientelismo hay que pensar inmediatamente en el clientelismo político, que se da tanto en todos los regímenes autoritarios como también en las democracias menos avanzadas. Además del clientelismo brutal de la época franquista, en la España del último cuarto del siglo XIX y el primer tercio del siglo XX, admitiendo que el de la Restauración fuese un régimen democrático, el clientelismo político floreció en una de sus formas más primitivas: el caciquismo. En cambio, en la España de principios del siglo XXI, con un régimen democrático incluso muy avanzado en algunos aspectos, el clientelismo político existente tiene su origen en la forma de funcionamiento de los partidos políticos, muy alejada de los principios democráticos por diversas razones, entre las que, de entrada, se pueden destacar dos: el control que las cúpulas dirigentes de los partidos ejercen sobre todos los poderes del Estado, incluido el judicial, y el que todos los cargos electos se deban no a sus electores, sino a esas cúpulas dirigentes, que son las que los han colocado, y pueden dejar de hacerlo, en unas listas electorales cerradas y bloqueadas.

En el funcionamiento de las administraciones públicas el clientelismo político de quienes han sido elegidos o designados para conducirlas se manifiesta en una defensa más o menos descarada de intereses particulares frente a los generales y en el reparto arbitrario de los presupuestos disponibles. Los ejemplos no faltan cuando nos fijamos en lo que ha sucedido en las últimas dos décadas en materias como el urbanismo, la protección de las costas, el desarrollo de infraestructuras de transporte, la protección de determinados sectores productivos frente a la absoluta desprotección de otros, etc.

Desgraciadamente, las carreteras no han constituido una excepción. Así, son fruto del clientelismo político, aunque a menudo no solo de él, las autovías con reducidas intensidades de tráfico, los trazados de carreteras que se han construido a pesar de no haber superado la preceptiva declaración de impacto ambiental, los nuevos itinerarios cuyo desarrollo se lleva a cabo de manera discontinua tanto en el espacio como en el tiempo, etc. Cuando los presupuestos no se manejan de manera transparente o cuando no se utilizan herramientas de gestión que garanticen el máximo beneficio para el conjunto de los ciudadanos se está abriendo un espacio para que las decisiones respondan al clientelismo político.

El clientelismo político ha venido condicionando el desarrollo viario en todos los niveles de las administraciones españolas. Sin embargo, donde quizás resulta más evidente, si cabe, es en el ámbito local, el de las diputaciones provinciales: se ven favorecidas las provincias cuyo gobierno es del mismo partido que el de la correspondiente comunidad autónoma y, sobre todo, se ven favorecidos los ayuntamientos gobernados por alcaldes del mismo grupo que el que domina la diputación provincial. Y junto a las poblaciones injustamente favorecidas están, lógicamente, las desfavorecidas de manera igualmente injusta. Se quiebra así, a veces de manera escandalosa, el principio de que todos los ciudadanos son iguales, independientemente de donde vivan, lo cual, dicho sea de paso, no significa en absoluto todos los ciudadanos hayan de tener a su inmediata disposición idénticas infraestructuras, sino que la asignación de éstas responde exclusivamente a criterios de eficiencia y de defensa del interés general.

Los ciudadanos tienen que ser conscientes de que la concentración o la dispersión de la población condiciona la dotación de infraestructuras, como también se ve condicionada por la orografía o por el clima. Las carreteras, afortunadamente, permiten en todo el territorio español un acceso al sistema de transporte. Esas carreteras habrán de tener en cada caso unas características acordes con la demanda y con las condiciones orográficas y climáticas. Pero en todos los casos, sin excepción, el estado de esas carreteras debería ser suficientemente bueno como para que los ciudadanos pudieran disfrutar de la funcionalidad completa derivada de su trazado. Dicho de otra manera: una carretera tendrá una calzada más o menos ancha, su trazado en planta será más o menos sinuoso y en el perfil longitudinal nos encontraremos rasantes con inclinaciones mayores o menores; pero en todos los casos el pavimento y la señalización se deben encontrar en un estado suficientemente bueno como para poder circular con seguridad y comodidad a la velocidad de proyecto, es decir, a la velocidad determinada por la geometría.

Para quien se dedica a la ingeniería de carreteras las anteriores reflexiones son casi una obviedad. No parece tampoco que sean difíciles de compartir por los ciudadanos. Sin embargo, la realidad española es muy otra por culpa, en gran medida, del clientelismo político. Por un lado, como ya se ha indicado, se han construido costosísimas infraestructuras de transporte sin tener en cuenta su demanda real o sin valorar las condiciones derivadas de la orografía y del clima. Pero, por otro lado, nos encontramos con carreteras, especialmente en el ámbito local, en las cuales el estado del pavimento y de la señalización es sencillamente inadmisible por no haber dedicado los mínimos recursos necesarios en el momento oportuno. Y eso ha sido así a menudo, hay que insistir en ello, porque se han aplicado criterios exclusivamente clientelares en la aplicación de los presupuestos disponibles.

No se trata con este análisis, en absoluto, de defender un funcionamiento tecnocrático de las instituciones. La tecnocracia, por la que hay una cierta querencia en el ámbito de la ingeniería, es contraria a la democracia y, por ello, rechazable. Se trata, simplemente, de que los decisores políticos, a los que los ciudadanos les han encomendado la dirección de los asuntos públicos, adopten en todo momento unas decisiones que estén correctamente fundamentadas en criterios técnicos y económicos, sin excluir los criterios estrictamente políticos, pero siempre teniendo como principio la defensa del interés general. Por supuesto, los decisores políticos tienen que rendir cuentas de sus decisiones, no solo a los órganos de control establecidos, sino también al conjunto de los ciudadanos, de manera que la gestión resulte transparente.

En ocasiones los decisores políticos han justificado sus decisiones, aparentemente arbitrarias, en los informes elaborados por técnicos, a menudo funcionarios de carrera. Desgraciadamente esto ha sido así porque esos funcionarios no han sido capaces de resistir las presiones a las que han sido sometidos por esos decisores y han optado, en última instancia, por acomodarse, olvidando su obligación de defensa del interés general, que no está en contradicción con el principio de jerarquía en el funcionamiento de las administraciones públicas. Dicho de otra manera: los decisores políticos son quienes han de adoptar las decisiones, que a veces pueden estar en aparente contradicción con los informes técnicos, pero lo que no es admisible es que los funcionarios se presten a redactar informes contrarios a su propio criterio técnico solo por satisfacer a los decisores o por salvaguardar su situación personal (algo entendible, pero inasumible).

Para concluir, debe tenerse claro que la mejora del estado de los pavimentos y de la señalización depende, cómo no, de las disponibilidades presupuestarias. Pero las cantidades disponibles son, a la postre, un dato de partida más; la subsanación de situaciones inadmisibles requiere ante todo una gestión no sometida al clientelismo político, que conduzca por tanto a decisiones que estén regidas exclusivamente por la defensa del interés general, independientemente del grupo político que gobierne en una diputación provincial o en un ayuntamiento.