viernes, 7 de marzo de 2014

Influencia en la conservación de las carreteras locales de técnicas de pavimentación inadecuadas para estas vías


Uno de los errores más graves cometido en las tres últimas décadas en las carreteras españolas dependientes de las diputaciones provinciales, los cabildos y consejos insulares y los ayuntamientos ha sido el uso indiscriminado de capas de rodadura de mezcla asfáltica en caliente de similares características a las empleadas en las carreteras principales y en las autopistas. Ello ha supuesto la marginación de la técnica tradicional de los riegos con gravilla y el progresivo abandono de las mezclas abiertas en frío, las cuales habían tenido un importante desarrollo durante las décadas de 1960 y 1970.


¿Por qué se puede decir que el empleo de mezclas asfálticas en caliente en las carreteras locales es un error? Sustentan esta afirmación razones funcionales, estructurales y económicas, como se va a exponer a continuación.


Desde un punto de vista funcional el empleo de mezclas asfálticas supone, obviamente, dotar a las carreteras locales de una superficie de rodadura similar a la de las carreteras principales. Esto hace que el usuario, en general, considere que puede circular por aquellas de manera parecida a como lo haría en estas. Sin embargo, las características geométricas de unas y otras son muy diferentes: distancias de visibilidad, radios, anchuras de calzada, etc. La superficie de mezcla asfáltica induce en el conductor una sensación de comodidad, sobre todo por el menor ruido de rodadura, que hace que tienda a desarrollar mayores velocidades, por encima de las que permite el trazado. Por otro lado, la textura más suave de las mezclas asfálticas proporciona, en general, una menor resistencia al deslizamiento que los riegos con gravilla. Como consecuencia, se ha comprobado, aunque a menudo no se quiera reconocer, un aumento de los índices de siniestralidad cuando se ha pasado de los tradicionales riegos con gravilla a las mezclas asfálticas (en todo caso es un dato incontrovertible que los índices de siniestralidad son superiores en las carreteras locales).


En lo que al comportamiento estructural se refiere la rigidez de las mezclas asfálticas en caliente, mucho más con las características que suelen tener en España, resulta excesiva en las carreteras locales, teniendo en cuenta el pequeño espesor del pavimento (normalmente 5 o 6 cm) y la flexibilidad de las capas de apoyo (al tratarse en la mayoría de los casos de capas granulares). La realidad confirma de manera inexorable lo que se deduce con facilidad de la teoría: las mezclas en caliente en esos pequeños espesores se adaptan mal a las deformaciones impuestas por las capas inferiores y se agotan estructuralmente por fatiga en pocos años, a pesar de las reducidas intensidades de tráfico. Por tanto, la necesidad de rehabilitación surge mucho antes de lo previsto y sus costes resultan inasumibles por la correspondiente administración. Resultado: en no demasiado tiempo el estado del pavimento es mucho peor que el que tenía antes de la pavimentación con mezclas asfálticas.


Las razones económicas que permiten asegurar que el empleo de mezclas asfálticas en caliente en las carreteras locales es, en general, inadecuado ya han sido apuntadas en los dos párrafos anteriores. Por un lado, están los costes derivados de la siniestralidad, aunque las administraciones viarias no los suelen computar en sus análisis; por otro, están los costes de rehabilitación, mucho más elevados, incluso hasta hacerlos inabordables. Paradójicamente, los costes de construcción de las mezclas en caliente no suelen ser sensiblemente mayores para la administración, al menos no más que los de las mezclas en frío, debido a la proliferación de instalaciones de fabricación en caliente y a las bajas con las que se acaban adjudicando las obras, sin olvidar que los contenidos de betún asfáltico están claramente por debajo de los que serían apropiados. Estos reducidos costes de construcción propician, evidentemente, la adopción de este tipo de soluciones en la medida en que no hay análisis económicos completos, es decir, que incluyan todos los costes involucrados.


¿Qué ha llevado a utilizar profusamente las mezclas asfálticas en caliente en las carreteras locales españolas a pesar de los inconvenientes señalados? En primer lugar, como se acaba de indicar, está esa ausencia de análisis económicos completos, lo que no favorece adoptar la solución menos costosa desde un punto de vista global. Pero hay, además, otras dos razones que tienen un peso considerable.


Los directores de proyectos y de obras se sienten más “tranquilos” si lo que se proyecta y se construye es una mezcla asfáltica en caliente, porque consideran que se trata de una tecnología perfectamente conocida de cuyo diseño, puesta en obra y control de calidad apenas hay que preocuparse. Esto constituye, qué duda cabe, un error de enfoque que, además de todo lo que ya se ha señalado, puede conducir a que las mezclas en caliente finalmente puestas en obra sean de una calidad notoriamente deficiente. En este sentido, es una pena que en estas últimas décadas los tecnólogos no hayan hecho en España mayores esfuerzos para poner de manifiesto las ventajas de la tecnología de pavimentación en frío (con emulsión), a pesar de que exista un Asociación Técnica de Emulsiones Bituminosas (ATEB).


Desde una óptica puramente conceptual existe además en España una postura muy extendida según la cual la referencia única y absoluta de las soluciones de pavimentación son las mezclas asfálticas en caliente. De esta manera cualquier otra opción solo es digna de consideración si ofrece unas prestaciones mecánicas similares, que además se valoran con los mismos modelos de comportamiento que las mezclas en caliente. Esto va en detrimento, por ejemplo, de una técnica de rehabilitación, idónea en carreteras locales (aunque no solo en ellas), como es la del reciclado in situ con emulsión: valorando sus características mecánicas igual que las de las mezclas en caliente siempre están por debajo de las de estas,  por lo que se concluye que los reciclados son peores, lo cual en absoluto se corresponde con la realidad contrastada. Lo que hay que hacer para desmentir una idea tan equivocada es simplemente emplear modelos de evaluación adaptados a las características de los reciclados en frío. Existe algún trabajo sobre el particular que se desarrolló en España en la década pasada en el marco del Proyecto Fénix, pero que quizás debería ampliarse.


La segunda de las razones aludidas para que se haya caído en el error expuesto de utilizar las mezclas en caliente donde no resultan adecuadas estriba en la presión intensa y continua desde el ámbito municipal para que las vías de un determinado término fuesen pavimentadas con mezcla asfáltica en caliente, pues lo contrario sería hacer de menos a los ciudadanos de ese término municipal. Es un argumento ignorante y demagógico, que podría haberse quedado en una mera solicitud si no hubiese sido porque, de una u otra forma, los técnicos han acabado cediendo a las presiones políticas, hasta el punto de aceptar y justificar soluciones que sabían perfectamente que no eran las correctas.

jueves, 6 de marzo de 2014

Clientelismo político y conservación de carreteras



El Diccionario de la Real Academia Española define el término “clientelismo” como el “sistema de protección y amparo con que los poderosos patrocinan a quienes se acogen a ellos a cambio de su sumisión y de sus servicios”. Esta definición supone admitir implícitamente que quienes no se sometan o quienes no presten servicios a los poderosos se verán excluidos, por tanto, de su protección y de su amparo. Es evidente, en consecuencia, la discriminación que el clientelismo lleva aparejada por partida doble.


Cuando se hace referencia al clientelismo hay que pensar inmediatamente en el clientelismo político, que se da tanto en todos los regímenes autoritarios como también en las democracias menos avanzadas. Además del clientelismo brutal de la época franquista, en la España del último cuarto del siglo XIX y el primer tercio del siglo XX, admitiendo que el de la Restauración fuese un régimen democrático, el clientelismo político floreció en una de sus formas más primitivas: el caciquismo. En cambio, en la España de principios del siglo XXI, con un régimen democrático incluso muy avanzado en algunos aspectos, el clientelismo político existente tiene su origen en la forma de funcionamiento de los partidos políticos, muy alejada de los principios democráticos por diversas razones, entre las que, de entrada, se pueden destacar dos: el control que las cúpulas dirigentes de los partidos ejercen sobre todos los poderes del Estado, incluido el judicial, y el que todos los cargos electos se deban no a sus electores, sino a esas cúpulas dirigentes, que son las que los han colocado, y pueden dejar de hacerlo, en unas listas electorales cerradas y bloqueadas.


En el funcionamiento de las administraciones públicas el clientelismo político de quienes han sido elegidos o designados para conducirlas se manifiesta en una defensa más o menos descarada de intereses particulares frente a los generales y en el reparto arbitrario de los presupuestos disponibles. Los ejemplos no faltan cuando nos fijamos en lo que ha sucedido en las últimas dos décadas en materias como el urbanismo, la protección de las costas, el desarrollo de infraestructuras de transporte, la protección de determinados sectores productivos frente a la absoluta desprotección de otros, etc.


Desgraciadamente, las carreteras no han constituido una excepción. Así, son fruto del clientelismo político, aunque a menudo no solo de él, las autovías con reducidas intensidades de tráfico, los trazados de carreteras que se han construido a pesar de no haber superado la preceptiva declaración de impacto ambiental, los nuevos itinerarios cuyo desarrollo se lleva a cabo de manera discontinua tanto en el espacio como en el tiempo, etc. Cuando los presupuestos no se manejan de manera transparente o cuando no se utilizan herramientas de gestión que garanticen el máximo beneficio para el conjunto de los ciudadanos se está abriendo un espacio para que las decisiones respondan al clientelismo político.


El clientelismo político ha venido condicionando el desarrollo viario en todos los niveles de las administraciones españolas. Sin embargo, donde quizás resulta más evidente, si cabe, es en el ámbito local, el de las diputaciones provinciales: se ven favorecidas las provincias cuyo gobierno es del mismo partido que el de la correspondiente comunidad autónoma y, sobre todo, se ven favorecidos los ayuntamientos gobernados por alcaldes del mismo grupo que el que domina la diputación provincial. Y junto a las poblaciones injustamente favorecidas están, lógicamente, las desfavorecidas de manera igualmente injusta. Se quiebra así, a veces de manera escandalosa, el principio de que todos los ciudadanos son iguales, independientemente de donde vivan, lo cual, dicho sea de paso, no significa en absoluto todos los ciudadanos hayan de tener a su inmediata disposición idénticas infraestructuras, sino que la asignación de éstas responde exclusivamente a criterios de eficiencia y de defensa del interés general.


Los ciudadanos tienen que ser conscientes de que la concentración o la dispersión de la población condiciona la dotación de infraestructuras, como también se ve condicionada por la orografía o por el clima. Las carreteras, afortunadamente, permiten en todo el territorio español un acceso al sistema de transporte. Esas carreteras habrán de tener en cada caso unas características acordes con la demanda y con las condiciones orográficas y climáticas. Pero en todos los casos, sin excepción, el estado de esas carreteras debería ser suficientemente bueno como para que los ciudadanos pudieran disfrutar de la funcionalidad completa derivada de su trazado. Dicho de otra manera: una carretera tendrá una calzada más o menos ancha, su trazado en planta será más o menos sinuoso y en el perfil longitudinal nos encontraremos rasantes con inclinaciones mayores o menores; pero en todos los casos el pavimento y la señalización se deben encontrar en un estado suficientemente bueno como para poder circular con seguridad y comodidad a la velocidad de proyecto, es decir, a la velocidad determinada por la geometría.


Para quien se dedica a la ingeniería de carreteras las anteriores reflexiones son casi una obviedad. No parece tampoco que sean difíciles de compartir por los ciudadanos. Sin embargo, la realidad española es muy otra por culpa, en gran medida, del clientelismo político. Por un lado, como ya se ha indicado, se han construido costosísimas infraestructuras de transporte sin tener en cuenta su demanda real o sin valorar las condiciones derivadas de la orografía y del clima. Pero, por otro lado, nos encontramos con carreteras, especialmente en el ámbito local, en las cuales el estado del pavimento y de la señalización es sencillamente inadmisible por no haber dedicado los mínimos recursos necesarios en el momento oportuno. Y eso ha sido así a menudo, hay que insistir en ello, porque se han aplicado criterios exclusivamente clientelares en la aplicación de los presupuestos disponibles.


No se trata con este análisis, en absoluto, de defender un funcionamiento tecnocrático de las instituciones. La tecnocracia, por la que hay una cierta querencia en el ámbito de la ingeniería, es contraria a la democracia y, por ello, rechazable. Se trata, simplemente, de que los decisores políticos, a los que los ciudadanos les han encomendado la dirección de los asuntos públicos, adopten en todo momento unas decisiones que estén correctamente fundamentadas en criterios técnicos y económicos, sin excluir los criterios estrictamente políticos, pero siempre teniendo como principio la defensa del interés general. Por supuesto, los decisores políticos tienen que rendir cuentas de sus decisiones, no solo a los órganos de control establecidos, sino también al conjunto de los ciudadanos, de manera que la gestión resulte transparente.


En ocasiones los decisores políticos han justificado sus decisiones, aparentemente arbitrarias, en los informes elaborados por técnicos, a menudo funcionarios de carrera. Desgraciadamente esto ha sido así porque esos funcionarios no han sido capaces de resistir las presiones a las que han sido sometidos por esos decisores y han optado, en última instancia, por acomodarse, olvidando su obligación de defensa del interés general, que no está en contradicción con el principio de jerarquía en el funcionamiento de las administraciones públicas. Dicho de otra manera: los decisores políticos son quienes han de adoptar las decisiones, que a veces pueden estar en aparente contradicción con los informes técnicos, pero lo que no es admisible es que los funcionarios se presten a redactar informes contrarios a su propio criterio técnico solo por satisfacer a los decisores o por salvaguardar su situación personal (algo entendible, pero inasumible).


Para concluir, debe tenerse claro que la mejora del estado de los pavimentos y de la señalización depende, cómo no, de las disponibilidades presupuestarias. Pero las cantidades disponibles son, a la postre, un dato de partida más; la subsanación de situaciones inadmisibles requiere ante todo una gestión no sometida al clientelismo político, que conduzca por tanto a decisiones que estén regidas exclusivamente por la defensa del interés general, independientemente del grupo político que gobierne en una diputación provincial o en un ayuntamiento.