lunes, 2 de abril de 2018

Mi posición con respecto al Día Internacional de la Conservación de Carreteras


El 5 de abril de 2018 se celebrará por primera vez el International Road Maintenance Day, que en las redes sociales se ha etiquetado como #IRMD2018. Se pretende que esta celebración se repita todos los años el primer jueves de abril.


En España, país del que ha partido la propuesta de esta celebración, se llevará a cabo un acto consistente en dos mesas redondas sucesivas: la primera girará en torno a la opinión de los usuarios de la carretera, en tanto que la segunda estará centrada en los responsables políticos. El acto, del que se ha publicado ya el programa, tendrá lugar en Madrid, pero además se transmitirá en streaming.


Las primeras cuestiones al respecto son inmediatas: ¿Sirve para algo proclamar que se celebra el día de tal o cual cosa? ¿No hay ya demasiadas celebraciones de este tipo a lo largo del año, prácticamente una cada día? ¿Celebrar un día de la conservación de las carreteras va a contribuir a cambiar la realidad?


Los promotores españoles del #IRMD2018 han logrado que sea una celebración internacional al conseguir que se adhieran a la propuesta personas y organizaciones de muy variados países, tanto de Europa como de América. Estas adhesiones tienen su lógica, puesto que en ambos continentes la conservación de las carreteras no pasa precisamente por sus mejores momentos, como se ha puesto de manifiesto en el congreso que se ha celebrado en Niza durante los últimos días de marzo (Pavement Preservation & Recycling Summit).


La conservación de las carreteras debería constituir una ocupación permanente y continuada de las administraciones titulares de las redes viarias, para que así los usuarios y los diferentes grupos de interés no tuvieran que preocuparse de ella. En España y en otros países se manifiesta sin embargo esa preocupación porque el estado de las redes viarias está empeorando, pareciendo a veces como si las administraciones se hubieran olvidado de sus responsabilidades. Los análisis del estado de las carreteras que la Asociación Española de la Carretera (AEC) realiza bienalmente son reveladores de la situación en nuestro país. Según el estudio que se llevó a cabo en 2015 y que fue presentado por la AEC en la primavera de 2016 el déficit acumulado en materia de rehabilitación y mejora de firmes ascendía en aquel momento a 1.917 millones de euros en la red estatal (26.329 km, con una nota media de sus firmes de 4,2 sobre 10) y a 4.300 millones en el conjunto de las redes de las comunidades autónomas (71.324 km, con una nota media de sus firmes de 3,5 sobre 10). Es bastante probable que los déficits hayan aumentado y las notas medias disminuido en el nuevo estudio que se presentará a lo largo de este mismo mes de abril.


Ciertamente la preocupación debería proclamarse en voz alta todos los días del año mientras las cosas no cambien significativamente, pero hacerlo especialmente un determinado día del año seguramente tampoco está de más. Pero ¿cabe esperar que la situación vaya a cambiar significativamente a corto plazo? Con celebraciones o sin ellas, parece que no y habrá que aprender a convivir con carreteras cuyo estado general no será satisfactorio y, por supuesto, habrá que ser conscientes de lo que eso representa.


Aunque a veces se atribuya el deterioro de las carreteras por una insuficiente conservación a la crisis financiera y económica iniciada en 2008, al menos en España se trata de algo que viene de mucho más lejos. En un estudio publicado en septiembre de 2010 ya se intentaba dejar esto claro; en aquel momento el detonante de la preocupación había sido el descenso de las asignaciones presupuestarias para la conservación, aunque siendo precisos lo que había caído estrepitosamente era la licitación de obras de rehabilitación de firmes.


El monto total de esas licitaciones en la red estatal de carreteras había pasado de 559,62 millones de euros en 2008 a tan solo 23,61 millones en 2009, llegando incluso en 2011 y 2012 a anularse totalmente. Aunque a partir de 2015, cuando la licitación alcanzó los 120,83 millones, ha habido una tímida recuperación, se está aún muy lejos de lo que sería necesario. Algo similar ocurre, por supuesto, en las otras administraciones españolas de carreteras.


Pero siendo verdad que hay un problema de disponibilidad de recursos, de dinero en definitiva, no se trata solamente de dinero, ni quizás fundamentalmente. Un incremento de los recursos asignados a la conservación viaria no garantiza por si solo una mejora apreciable del estado general de las redes. Es imprescindible gestionar la conservación de una manera distinta, lo que supone empezar por asignar los recursos de los programas presupuestarios dedicados a explotación y conservación de carreteras con otros criterios; las inversiones reales contempladas en estos programas experimentaron ciertamente un descenso con la crisis, pero ni mucho menos en la medida arriba señalada para las obras de rehabilitación. Además, el modelo imperante de contrato de servicios para la realización de las operaciones de explotación y conservación de carreteras debería evolucionar decididamente. Ya hay un apreciable consenso en el sentido de que se debería pasar del modelo de contrato basado en decirle al contratista “haga usted estas cosas” a otro en el que se le pida “haga usted lo necesario para conseguir estos resultados”, es decir, de un modelo basado en una relación de actividades convenientemente agrupadas a un modelo basado en el control de los resultados mediante indicadores.


Sin embargo, esos cambios no serán probablemente suficientes. No lo serán porque no solo la conservación de carreteras no es un prioridad, sino porque las carreteras han dejado de constituir un objetivo preferente. En una anterior entrada de este mismo blog se señalaba lo siguiente:


Estas condiciones de contorno han llevado, ya desde hace años, a una continua pérdida del valor patrimonial de las carreteras, con déficits crecientes sobre todo en lo que se refiere a las necesidades de los firmes y pavimentos, y a la existencia de tramos en los que incluso podría estar comprometida la seguridad de la circulación.

Los objetivos de la conservación viaria han sido tradicionalmente dos: el mantenimiento del valor patrimonial de la infraestructura y el proporcionar a los ciudadanos unas condiciones suficientes de seguridad y de comodidad en la circulación. Dada la situación a la que se ha aludido en el párrafo anterior debemos admitir que esos objetivos no se están cumpliendo. Es imprescindible, por tanto, reconocer que quizás haya llegado el momento de plantear unos objetivos diferentes”.


Se indicaba además que, en consecuencia, se debía formular una nueva política de conservación de carreteras basada en alcanzar unos objetivos ligados a la reducción de la emisión de gases de efecto invernadero (GEI), lo que requiere mejorar el estado de los firmes, sobre todo en lo que se refiere a su regularidad superficial. Se proponía para ello la creación de un fondo que se nutriría de la implantación de dos nuevas tasas que serían suplementarias a dos impuestos ya existentes:


    - Una tasa suplementaria al impuesto de matriculación, que dependería del tipo de vehículo y cuyo valor se fijaría dependiendo de su consumo teórico, quedando exentos de ella los vehículos eléctricos.

   - Una tasa suplementaria al impuesto especial sobre hidrocarburos, como forma más eficiente de implantar el pago por uso de la infraestructura y que habría de depender, por supuesto, del tipo de combustible.


Aunque no en referencia a la creación del fondo, pero sí a la implantación de estas nuevas figuras impositivas, el Ministerio de Hacienda ya ha lanzado recientemente una primera propuesta.


   En una entrada posterior del blog se ampliaban estas consideraciones al ámbito específico de la vialidad urbana, en el cual serían necesarias otras dos medidas adicionales, la primera referida al uso de las vías y la segunda a su disponibilidad:

   - Aumento (o en su caso implantación) de la tasa por estacionamiento, que se debería extender, frente a la más generalizada situación actual, tanto temporalmente (las 24 horas del día y los 7 días de la semana) como espacialmente (incluyendo todas las vías urbanas del término municipal, sin excepciones); las tarifas habrían de variar con el momento, con la situación de la vía y con el tipo de vehículo (los eléctricos pagarían menos, pero pagarían en función de su tamaño, por cuanto también ocupan espacio).

   - Tasa suplementaria al actual impuesto de circulación, que dependería del tipo de vehículo, quedando los eléctricos exentos de esta tasa en la medida en que no tienen emisiones, debiendo establecerse los mecanismos necesarios para que esta tasa suplementaria de carácter municipal hubiera que pagarla en todo el territorio nacional y fuese uniforme, a fin de evitar la deslocalización de las flotas.


Estas propuestas no encajan, sin embargo, con las pretensiones de reducción de la carga impositiva, que se suelen justificar porque está mejorando la situación económica y ello llevaría supuestamente de por sí a un aumento de la recaudación. Según el punto de vista contrario ahora sería el momento de subir determinados impuestos, en línea con las recomendaciones de la OCDE y de la propia Comisión Europea, porque hay una mayor capacidad de asumirlos y esa sería la única forma de financiar las políticas públicas, entre las cuales se incluye la política de transportes y, por tanto, la de carreteras.


Esta política de carreteras debería tener hoy día como principal objetivo la reducción de las emisiones de GEI como consecuencia del transporte por carretera. Por ello, como ya se propuso en este blog, esta política debería ser elaborada en el marco de las estrategias de adaptación al cambio climático. 

Sin embargo, no parece realista pensar que nuestras carreteras vayan a tener un estado mucho mejor que el actual. Como ya se ha indicado más arriba, las carreteras no constituyen un objetivo real para los poderes públicos, independientemente de las manifestaciones de sus responsables. Por tanto, a lo más que se puede aspirar es a una cierta sostenibilidad, es decir, a que ese estado mejore muy ligeramente o a que se mantenga, aunque para ello se tenga que pagar más que hasta ahora.


miércoles, 14 de junio de 2017

Tasas ambientales para garantizar la conservación de las vías urbanas


En la entrada anterior de este blog, titulada “El Acuerdo de París como base de las políticas de conservación de carreteras”, se concluía que una posibilidad para garantizar la conservación de las carreteras es la creación de un fondo alimentado por dos nuevas tasas: en primer lugar, una tasa suplementaria al impuesto de matriculación, que dependería del tipo de vehículo, cuyo valor se fijaría dependiendo del consumo teórico y de la que estarían exentos los vehículos eléctricos; la segunda sería suplementaria al impuesto especial sobre hidrocarburos, por lo que repercutiría en los gastos de transporte según las distancias recorridas y habría de depender del tipo de combustible en la medida en que no todos suponen la misma contribución a la emisión de gases de efecto invernadero (GEI).


Sin embargo, en esa entrada no se hacía referencia alguna a la conservación de las vías urbanas, cuyos problemas son algo distintos de los que plantean las carreteras interurbanas. A fin de complementar lo ya expuesto anteriormente, se presenta ahora una propuesta específica para las vías urbanas, también con una base ambiental y también para poder garantizar la disposición de recursos para la conservación.



Frente a lo que pretenden algunos ayuntamientos de grandes ciudades, que consiste en definitiva en restringir el paso de los vehículos por algunas o por muchas de las vías urbanas, lo que aquí se propone es no limitar las posibilidades de moverse, pero imponer un pago por esa posibilidad, en la medida en que se está contaminando y además se está utilizando el espacio público. Las medidas a implantar serían tres (las dos primeras pueden ser casi inmediatas, la tercera requeriría procedimientos adicionales para su gestión):



1. Aumento (o en su caso implantación) de la tasa por estacionamiento, que se debería extender, frente a la más generalizada situación actual, tanto temporalmente (las 24 horas del día y los 7 días de la semana) como espacialmente (incluyendo todas las vías urbanas del término municipal, sin excepciones). Obviamente, las tarifas habrían de variar con el momento, con la situación de la vía y con el tipo de vehículo (los eléctricos pagarían menos, pero pagarían en función de su tamaño, por cuanto también ocupan espacio).


2. Tasa suplementaria al actual impuesto de circulación, que dependería del tipo de vehículo (los eléctricos estarían exentos de esta tasa en la medida en que no contaminan). Deberían establecerse los mecanismos necesarios para que esta tasa suplementaria de carácter municipal hubiera que pagarla en todo el territorio nacional y habría de ser uniforme, a fin de evitar la deslocalización de las flotas.



3. Implantación del "pricing", es decir, del establecimiento de una tarifa por entrar a una zona determinada de las grandes ciudades. Esta tasa dependería del tipo de vehículo; los eléctricos no estarían exentos (contribuyen a la congestión), aunque pagarían menos (no contaminan). Esta tasa es la más difícil no ya de implantar (puesto que se requiere una voluntad política que no parece existir con claridad en este momento), sino sobre todo de gestionar, por obvias razones técnicas y porque a ella pretenderían optar operadores privados de diverso tipo.

En cualquier caso, en línea con lo ya expresado en la anterior entrada del blog, estas tasas deberían alimentar un fondo, en este caso municipal, dedicado tanto a la conservación de las vías urbanas como a la introducción de mejoras en el transporte público.




domingo, 28 de mayo de 2017

El Acuerdo de París como base de las políticas de conservación de carreteras


Se presenta a continuación un resumen de la conferencia programada para el próximo día 30 en el marco de la XII Jornada nacional de Asefma (Asociación española de fabricantes de mezclas asfálticas) que se celebrará en Madrid durante los dos últimos días de mayo de 2017.
 
La conservación de carreteras en España se caracteriza en estos momentos por la ausencia de unas políticas específicas, por unas disponibilidades presupuestarias cada vez menores y, en la mayoría de las administraciones viarias, por unos modelos de gestión obsoletos o inexistentes. Estas condiciones de contorno han llevado, ya desde hace años, a una continua pérdida del valor patrimonial de las carreteras, con déficits crecientes sobre todo en lo que se refiere a las necesidades de los firmes y pavimentos, y a la existencia de tramos en los que incluso podría estar comprometida la seguridad de la circulación.


Los objetivos de la conservación viaria han sido tradicionalmente dos: el mantenimiento del valor patrimonial de la infraestructura y el proporcionar a los ciudadanos unas condiciones suficientes de seguridad y de comodidad en la circulación. Dada la situación a la que se ha aludido en el párrafo anterior debemos admitir que esos objetivos no se están cumpliendo.


Es imprescindible, por tanto, reconocer que quizás haya llegado el momento de plantear unos objetivos diferentes. Como se viene ya señalando desde hace algunos años, esos objetivos serían la eliminación de los accidentes y la eliminación de las emisiones. Tender a la eliminación de las emisiones contaminantes (NOx y otras) producidas por el transporte por carretera supone afrontar un compromiso con nuestros conciudadanos, especialmente en los ámbitos urbanos y metropolitanos, mientras que tender a la supresión de la emisión de gases de efecto invernadero (GEI) supone adquirir un impostergable compromiso con nuestro planeta y con las próximas generaciones que lo han de habitar. Estos compromisos deben ser asumidos por las administraciones titulares de las vías, por los fabricantes de vehículos, por los proyectistas y los constructores de carreteras y, por supuesto, por los propios ciudadanos.


Para poder cumplir los citados compromisos es indispensable que las administraciones articulen políticas públicas (es decir, que lleven a cabo acciones de gobierno que den respuesta a las demandas de los ciudadanos), que implanten unos procedimientos eficientes de gestión, que propongan presupuestos razonables y que, en última instancia, cumplan las leyes y los acuerdos internacionales. Es aquí, en relación con los objetivos planteados de supresión de los GEI, donde surge el Acuerdo de París.


El Acuerdo de París es un acuerdo internacional adoptado en esa ciudad durante el vigésimo primer periodo de sesiones de la Conferencia de las Partes (COP21) de la Convención Marco sobre el Cambio Climático de las Naciones Unidas. La adopción del Acuerdo se llevó a cabo el 12 de diciembre de 2015 por 195 Partes. Junto a otras 174 Partes España lo firmó en una sesión solemne celebrada en Nueva York el 22 de abril de 2016. La entrada en vigor del Acuerdo fue fijada para el 4 de noviembre, fecha en la que ya se había cumplido la condición preestablecida de ratificación por Partes que en su conjunto totalizasen al menos el 55 % de las emisiones globales de GEI. En España, la preceptiva autorización por las Cortes Generales para la ratificación del Acuerdo fue concedida el 30 de noviembre; finalmente, el instrumento de ratificación fue firmado por el Rey el 23 de diciembre de 2016, apareciendo publicado en el Boletín Oficial del Estado del día 2 de febrero de 2017.


Los objetivos del Acuerdo de París se pueden sintetizar en los siguientes cuatro puntos:

  • Limitar el aumento de temperatura media mundial muy por debajo de 2 ºC con respecto a los niveles preindustriales.
  • Lograr que las emisiones mundiales de GEI alcancen su punto máximo lo antes posible.
  • Que cada Parte reduzca al máximo sus emisiones, sin superar el nivel que le haya sido asignado.
  • Reducir la vulnerabilidad con respecto al cambio climático, estimulando la resiliencia.

En lo que se refiere específicamente al transporte hay que tener en cuenta que se trata de un sector que en España produce el 24 % de las emisiones totales de GEI (el 40 % de las procedentes de los denominados sectores difusos). El 95 % de esas emisiones corresponden al transporte por carretera, que por tanto representa el 23 % de las emisiones totales de GEI en España. Según la Hoja de ruta establecida para esos sectores difusos por la Oficina Española de Cambio Climático en septiembre de 2014, el objetivo era que las emisiones anuales procedentes del transporte por carretera no superasen en 2020 los 80 millones de toneladas de CO2 equivalente.


Debe recordarse que, excluyendo los accidentes, los costes de operación del transporte por carretera que varían con el estado de los pavimentos son los siguientes:

  • Tiempo de viaje
  • Consumo de combustible
  • Desgaste de los neumáticos
  • Desgaste de elementos mecánicos
  • Emisión de partículas contaminantes
  • Emisión de GEI

Las emisiones de GEI están directamente ligadas al consumo de combustible, de manera que las respectivas variaciones debidas a los distintos factores que influyen se producen de igual manera. En este sentido es muy clarificadora la siguiente expresión extraída de una monografía publicada en 2015 por el Washington State Department of Transportation (Determining Changes in Greenhouse Gas Emissions due to Pavement Technology): 

Pavement roughness affects rolling resistance, which affects fuel consumption for vehicles driving on the pavement, which affects GHG emissions resulting from this fuel consumption”.
 
En los citados costes de operación del transporte por carretera tres son los parámetros característicos del pavimento que hay que considerar: la regularidad superficial, la textura y la deflexión. Lógicamente, estos tres parámetros no influyen en la misma medida, puesto que es la regularidad superficial el que tiene la mayor incidencia, con mucha diferencia (además ni la textura ni la deflexión influyen en el tiempo de viaje ni en el desgaste de los elementos mecánicos de los vehículos). Considérese, por otra parte, que la textura y la deflexión dependen tanto de la conservación como del diseño del pavimento, mientras que, por el contrario, la regularidad superficial depende, además de la conservación, del proceso de construcción.


Existen diversos estudios más o menos recientes en los que se ha determinado cómo varían las emisiones de GEI con la regularidad superficial del pavimento. Uno de los más destacados es el publicado en 2012 por el TRB (Transportation Research Board) y que lleva por título “Estimating the Effects of Pavement Condition on Vehicle Operating Costs” (NCHRP Report 720). De acuerdo con esta publicación la variación de emisiones de GEI con la regularidad superficial se podría resumir en las siguientes tres tablas:



Tabla 1. Incremento (%) de las emisiones GEI a 110 km/h debido a las irregularidades superficiales con respecto a la situación ideal de IRI = 1 dm/hm


Valor del IRI (dm/hm)
Tipo de vehículo
2
3
4
5
6
Turismo medio
2
5
7
9
12
Furgoneta
1
2
3
3
4
Todocamino
2
4
6
8
10
Camión 2 ejes
1
2
2
3
4
Camión con semirremolque 
1
2
4
5
6

Fuente: NCHRP Report 720 (2012)





Tabla 2. Incremento (%) de las emisiones GEI a 90 km/h debido a las irregularidades superficiales con respecto a la situación ideal de IRI = 1 dm/hm


Valor del IRI (dm/hm)
Tipo de vehículo
2
3
4
5
6
Turismo medio
3
5
8
10
13
Furgoneta
1
2
3
4
5
Todocamino
2
4
7
9
11
Camión 2 ejes
1
2
3
4
5
Camión con semirremolque 
2
3
5
6
8

Fuente: NCHRP Report 720 (2012)


Tabla 3. Incremento (%) de las emisiones GEI a 60 km/h debido a las irregularidades superficiales con respecto a la situación ideal de IRI = 1 dm/hm


Valor del IRI (dm/hm)
Tipo de vehículo
2
3
4
5
6
Turismo medio
3
5
8
10
13
Furgoneta
1
2
3
4
5
Todocamino
2
5
7
9
12
Camión 2 ejes
1
2
4
5
6
Camión con semirremolque 
2
3
5
6
8

Fuente: NCHRP Report 720 (2012)


Expuesto todo lo anterior, la pregunta sería cómo instrumentar una política de conservación de carreteras basándose en el Acuerdo de París. Los principios de esa política deberían ser cuatro:

  1. Inclusión en una nueva “hoja de ruta de los sectores difusos” de la Oficina Española de Cambio Climático de la mejora del estado de los pavimentos como una las medidas que deben ser consideradas en el sector del transporte para la reducción de las emisiones de GEI.
  2. Asignación a la mejora de los pavimentos de una contribución precisa a la reducción de las emisiones de GEI, lo que lógicamente obligaría a calcular las reducciones de IRI que habría que llevar a cabo.
  3. Reparto de la reducción de emisiones de GEI fijada entre las distintas redes viarias, teniendo en cuenta la proporción de los tráficos totales (veh-km) que cada una de ellas soporta: red estatal (51 %), comunidades autónomas y diputaciones forales (43 %) y, finalmente, diputaciones provinciales, cabildos canarios y consells de Baleares (6 %).
  4. Elaboración de los correspondientes presupuestos de tal manera que fuese factible alcanzar las reducciones pretendidas.

Esta nueva política de conservación de carreteras debería ser diseñada en España por la Oficina Española de Cambio Climático, que también debería asumir el control de los resultados obtenidos. Lógicamente, las administraciones titulares de las carreteras quedarían encargadas de la programación y de la ejecución de las actividades de mejora que hubiera que llevar a cabo.


Sin embargo, la pregunta clave es la referida a cómo se podrían financiar las mejoras de los firmes para alcanzar los objetivos de reducción de emisiones de GEI que se hubiesen fijado. Probablemente lo más eficiente sería la creación de un fondo que se nutriría de la implantación de dos nuevas tasas que serían suplementarias a dos impuestos ya existentes:

  1. Una tasa suplementaria al impuesto de matriculación. Esta tasa dependería del tipo de vehículo y su valor se fijaría dependiendo de su consumo teórico. Lógicamente, de la tasa estarían exentos los vehículos eléctricos.
  2. Una tasa suplementaria al impuesto especial sobre hidrocarburos. No debe olvidarse que esta eventual tasa, como ocurre con el impuesto, repercutiría en los gastos de transporte según las distancias recorridas, por lo que sería la forma más eficiente de implantar el pago por uso de la infraestructura. La tasa habría de depender, por supuesto, del tipo de combustible, porque no todos suponen la misma contribución a la emisión de GEI.

Para quienes consideren que la nueva tasa supondría un aumento intolerable de los precios finales de los combustibles es preciso recordarles que el gravamen que representa en España el actual impuesto especial sobre hidrocarburos está por debajo del promedio de los países de la OCDE, como se pone de manifiesto en el informe sobre España que presentó este organismo multilateral en marzo de 2017. Así mismo, como se refleja en la figura que sigue, la OCDE subraya que la tributación ambiental en España está también por debajo del promedio de los países de la organización.


 Fig. 1. Tributación relacionada con el medio ambiente expresada en % sobre el PIB

(Fuente: Green Growth Indicators, OCDE 2016)