Texto de la conferencia dada por el autor el 14 de diciembre de 2021 en el marco de la XVI Jornada Nacional de la Asociación Española de Fabricantes de Mezclas Asfálticas.
Aunque hayan pasado ciento sesenta y cinco años, lo que se lee en la “Memoria sobre el estado de las Obras públicas en España en 1856” no difiere excesivamente de la realidad actual:
“No basta construir nuevas carreteras para abandonarlas enseguida y tener que reconstruirlas a la vuelta de pocos años. Es preciso atender a su conservación, la cual, por efecto de las vicisitudes por que ha pasado la nación y los apuros casi continuos del Tesoro, de siglos acá se ha desatendido lastimosamente y cuya importancia, si bien ha podido desconocerse alguna vez, ha sido siempre proclamada, aunque sin fruto por desgracia, por la Administración especial del ramo y por los ingenieros de los distritos.
Entre las causas que más han contribuido a que no se haya sacado todo el partido que debía esperarse de los trabajos de carreteras se cuenta en lugar preferente la manía de promover con exageración el establecimiento de nuevas vías de comunicación, dándolas un desenvolvimiento exagerado.
[…]
El Gobierno, ya sea por cálculo para promover los intereses generales del país, o por miras políticas, emprende grandes obras públicas en localidades o provincias determinadas y por lo mismo que su coste procede del presupuesto del Estado, o sea, de toda la nación, las demás reclaman a su vez igual beneficio, piden la ejecución de otras obras, quizá no siempre necesarias como pudieran serlo las primeras, y el principio de equidad o las influencias puestas en juego, y armadas de tan poderoso elemento, obligan al poder central a ceder muchas veces a pesar de sus convicciones, autorizando el empleo de los capitales, propios o extraños, en obras improductivas muchas veces, e inútiles también, en localidades pobres o atrasadas que no pueden alimentar la circulación de una carretera de primer orden, donde habría bastado un camino vecinal. Si las pretensiones locales vienen apoyadas por poderoso influjo de sus diputados a Cortes, es evidente cuán difícil les será resistirlas, por poco atendibles que sean, a un Gobierno que vive del apoyo de esos mismos diputados”.
Esto ocurría durante el denominado “Bienio progresista”. Algunas de las dificultades aludidas en esos párrafos desaparecieron, obviamente, con las dos dictaduras del siglo XX.
En la del General Primo de Rivera, siendo ministro de Fomento Rafael Benjumea, primer Conde de Guadalhorce, vio la luz el Circuito Nacional de Firmes Especiales, aprobado por Real Decreto Ley publicado en la Gaceta de Madrid el 10 de febrero de 1926. Durante su ejecución se pavimentaron con mezclas bituminosas algo más de 200 km, lo que sirvió para dar carta de naturaleza a un material que hasta entonces apenas se había utilizado en España.
Recién acabada la Guerra Civil, mediante una Ley publicada en el Boletín Oficial del Estado el 25 de abril de 1939, se aprobó el denominado “plan Peña”. A título de curiosidad, en su artículo 3º se puede leer lo siguiente:
“En las carreteras se empleará betún asfáltico para la reparación de las que tengan firmes asfálticos, sustituyéndolo en todo lo posible por alquitranes españoles o por asfaltos nacionales. En las obras nuevas de carreteras y grandes reparaciones se dispondrán los pavimentos adecuados de hormigón de cemento, empedrados u otros que tengan exclusivamente productos nacionales”.
Aunque, al contrario del Circuito Nacional de Firmes Especiales, el “plan Peña” era, desde el punto de vista conceptual, un verdadero plan, no se llevó a cabo prácticamente nada de lo previsto, debido a la falta de materiales, de maquinaria y de mano de obra especializada.
Unos años después, el 19 de diciembre de 1950, todavía durante la etapa autárquica de la dictadura franquista, se publicó en el Boletín Oficial del Estado la Ley por la que se aprobaba el Plan de Modernización de la Red de Carreteras Españolas. Dejando de lado que no se trataba realmente de un plan, sino de la formulación de las directrices generales de una política de carreteras, sus resultados no fueron especialmente reseñables durante los diez años que finalmente abarcó.
Abandonada la autarquía, y una vez que el dictador había puesto la política económica en manos de los tecnócratas, apareció publicada en el Boletín Oficial del Estado del 23 de diciembre de 1960 la Ley de Bases del Plan General de Carreteras. En su preámbulo puede leerse:
“Ya no es suficiente un programa de conservación para atender a las necesidades más urgentes, que conduciría fatalmente a la total ruina de la red. Es necesario un plan con amplio horizonte, estudiado minuciosamente, estudiado con los medios precisos, en plazos razonables y con la máxima perfección técnica.
Ello exige:
a) Un conocimiento exacto y detallado de la situación de la red y de las particularidades del tráfico.
b) La acertada valoración de una y otras que permita una justa discriminación de prioridades.
c) Un profundo conocimiento de las nuevas técnicas por parte de proyectistas y constructores.
d) Los medios materiales para la aplicación de tales técnicas.
e) Los recursos económicos en la medida y en el tiempo que sean necesarios, y todo ello sin desatender la tarea urgente y diaria de una conservación cada año que pasa más costosa y menos duradera”.
Dentro del desarrollo del Plan, por Orden del 18 de enero de 1967 (publicada en el BOE del 23 de enero) se aprobó el denominado “Programa de la red de itinerarios asfálticos de la red estatal de carreteras”, el conocido como Plan REDIA, que no era obviamente tal plan, sino un programa de acondicionamiento, tan ambicioso como realista, que se desarrollaría entre 1967 y 1971 sobre cinco líneas:
1. Actuación sobre itinerarios completos.
2. Ensanchamiento de las plataformas, para contar con calzadas de 7 m de anchura y sendos arcenes de 2,5 m cada uno.
3. Refuerzo de los firmes mediante la extensión de un espesor medio de 12 cm de mezclas asfálticas.
4. Construcción de un carril adicional para vehículos pesados en los tramos con largas rampas de fuerte inclinación.
5. Mejora general de la señalización horizontal y vertical.
Se actuó finalmente sobre un total de casi 5.000 km, cumpliéndose plenamente los objetivos propuestos. Sin embargo, otras actuaciones contempladas directamente en el Plan de 1960 o derivadas de él quedaron definitivamente truncadas con la crisis del petróleo de 1973.
A pesar de los avances conseguidos en los años anteriores, la situación de las redes de carreteras empeoró notablemente durante los últimos de la dictadura y a lo largo de la Transición, de manera que el primer gobierno del presidente González se encontró con un panorama viario nada halagüeño en materia de conservación, agravado además por la insuficiente capacidad de muchos tramos de los itinerarios principales. En ese contexto surgió el denominado Plan de General de Carreteras 1984-1991.
Se basó en unos objetivos y en unas directrices perfectamente formulados por los decisores políticos y se estructuró en cuatro grandes programas:
- autovías,
- acondicionamiento de la red,
- reposición y conservación,
- actuaciones en medio urbano y de acceso a puertos y aeropuertos de interés general.
Fue un éxito rotundo, aunque algunos de sus planteamientos fueron muy criticados en su momento; además, sirvió para desarrollar un completo marco conceptual sobre cómo llevar a cabo la planificación viaria, en buena medida gracias al equipo que creó Enrique Balaguer y que continuó trabajando hasta que en 2010 desapareció en el ministerio la Subdirección General de Planificación de Carreteras.
Desgraciadamente, el Plan 1984-1991 careció de continuidad en la práctica. Los esfuerzos del ministro Borrell por proseguir y mejorar la labor planificadora, plasmados en el Plan Director de Infraestructuras 1993-2007, se quedaron en nada tras el cambio de gobierno de 1996. Desde entonces, no ha habido una verdadera planificación en la red estatal de carreteras: el Plan Estratégico de Infraestructuras de Transporte 2005-2020 del gobierno del presidente Rodríguez Zapatero carecía de la solidez necesaria y, en todo caso, quedó tocado por la crisis económica de 2008 y definitivamente dejado de lado como consecuencia del cambio de gobierno de finales de 2011. Por su parte, el Plan de Infraestructuras, Transporte y Vivienda 2012-2024 del gobierno del presidente Rajoy no era sino una mera expresión de deseos no ya del propio ministerio, sino de las grandes constructoras y los concesionarios de infraestructuras y en eso se quedó.
Una vez lanzado el Plan General de Carreteras 1984-1991, algunas comunidades autónomas empezaron a diseñar sus propios planes viarios en relación con las redes de sus respectivas competencias. El primero, simultáneamente con el plan estatal, fue el de Cataluña, al que siguieron otros durante la segunda mitad de la década de 1980 y durante la siguiente. Sin embargo, tras el cambio de siglo decayó enormemente la labor planificadora y en la actualidad solo algunas comunidades autónomas y alguna diputación provincial tienen en vigor planes de carreteras dignos de tal nombre. Destaca, por su marco conceptual y por su calidad técnica, el Tercer Plan General de Carreteras del País Vasco 2017-2028, cuyo decreto de aprobación apareció en el Boletín Oficial del País Vasco el 25 de mayo de 2020.
Volviendo a la red estatal, la vigente ley 37/2015, de Carreteras, establece en su artículo 7.1 lo siguiente: “El Plan estratégico de las carreteras del Estado es el instrumento técnico y jurídico de la política sectorial de carreteras, y debe contener las previsiones y objetivos a cumplir y las prioridades de actuación en relación con carreteras estatales y sus elementos funcionales con sujeción, en su caso, a la planificación de ámbito superior de carácter territorial, económico o intermodal”.
Los ministros que se han ido sucediendo en el cargo tras la entrada en vigor de la ley (Pastor, De la Serna y Ábalos) han ignorado este mandato. Tampoco es de extrañar si se considera que en el inciso 2 de la disposición final primera de la Ley se dice que “En el plazo de un año desde la entrada en vigor de esta ley, el Gobierno, a propuesta del titular del Ministerio de Fomento, aprobará el reglamento general de desarrollo de la presente ley” y solo muy recientemente, cinco años después, se ha sometido a información pública el proyecto de nuevo reglamento (el plazo para presentar observaciones se cerró el pasado día 26 de noviembre).
Sin embargo, en lo que podría ser un cambio de rumbo, el Secretario General de Infraestructuras del Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana ha anunciado hace poco más de un mes que “El Ministerio diseñará un Plan Estratégico de Carreteras enfocado a la movilidad del futuro para definir y priorizar las actuaciones de los próximos años”. Habrá que esperar a ver si se acomete finalmente ese plan y cuál es su orientación; es más, en la línea de la reflexión que hacían Jesús Rubio y Justo Borrajo en un artículo de 2009, habrá de verse si ese plan responde de verdad a las preguntas de “qué hacer, dónde, cuándo y cómo” y tiene presente, además, que “la resultante de coaliciones de intereses particulares puede no dar como resultado el interés general”.