domingo, 10 de noviembre de 2013

¿Tiene España las carreteras que necesita?

El pasado 24 de septiembre, organizado por el Gabinete de Tele-Educación (GATE) de la Universidad Politécnica de Madrid (UPM), se celebró en la Escuela de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos un debate cuyo título era el de esta entrada. Tuve el honor de participar en él junto a otros profesores de la UPM, representantes del Ministerio de Fomento y de la Asociación Española de la Carretera. El debate fue moderado por el Prof. Andrés Monzón y se puede ver completo en el siguiente enlace:

http://www.youtube.com/watch?v=ubvU_cQi5uM&noredirect=1

Además, un amplio resumen del debate ha sido publicado por la UPM en su revista mensual (nº 26, octubre de 2013):

http://www.upm.es/sfs/Rectorado/Gabinete%20del%20Rector/Revista%20UPM/UPM_26_ver.pdf

De este reportaje entresaco a continuación las referencias a mis propias intervenciones seleccionadas por el periodista:

"Quiero hacer alguna precisión. Nosotros tenemos algo más de 15.000 km de vías de alta capacidad, pero en Francia, según datos de 2008, tienen 16.500. Evidentemente no es cuestión de si somos los primeros o no; la cuestión es si con lo que nosotros tenemos cubrimos suficientemente las necesidades de accesibilidad y de movilidad. Se puede decir que sí. ¿Se necesitan más vías de alta capacidad? Creo que, salvo algunos tramos, pocos y de corta longitud, la respuesta sería que no. ¿Necesitamos acondicionar la red convencional? Evidentemente sí. Y en ese caso es importante tener presente lo que ocurre en otros niveles administrativos diferentes del Estado, como las comunidades autónomas y las diputaciones provinciales.

En cuanto a las necesidades de conservación, hay un patrimonio creado del que hay que ocuparse, y no nos podemos permitir el lujo de que ese patrimonio se degrade. Mi tesis en este momento es que no es tanto aumentar las dotaciones presupuestarias que se dedican globalmente a conservación y explotación como que esas dotaciones se deberían distribuir de otra forma."


"Hay que ser muy cuidadosos a la hora de correlacionar los déficits de ese tipo de vías (las carreteras secundarias) con la accidentalidad. Se ha constatado que en muchos casos esos accidentes se producen porque una parte de la población parece que ha perdido la costumbre de circular fuera de autopistas y autovías, y no podemos convertir el 100 % de la red en autopistas y autovías."

"En los Presupuestos Generales del Estado el monto total que se destina a conservación y explotación ha descendido en los últimos años. En 2013 se han destinado 942 millones, una cifra de la que, desde mi punto de vista, no se debe reclamar su incremento en las actuales circunstancias. Estamos hablando de cómo ese monto se distribuye. Se están dedicando unas cantidades algo decrecientes, pero quizás aún excesivas, a lo que en el fondo es explotación: los llamados contratos de conservación integral. Está además muy constreñido este presupuesto por los acondicionamientos de las autovías de primera generación, quiero subrayarlo, algo que se diseñó de una manera disparatada y ahora es un lastre tremendo. Hoy en día, en lo que se refiere a actividades de conservación para mantener el valor patrimonial, sobre todo en términos de pavimentos, hemos pasado en cambio de cantidades que estaban en 2007-2008 en más de 550 millones anuales de licitación a sólo 11 millones en lo que llevamos de este año."

"El problema es que no se dedican los recursos a lo que se tendrían que dedicar prioritariamente. Existen estudios desde hace décadas que correlacionan el mal estado de los pavimentos con el mayor deterioro de los vehículos (agravado por el hecho de que éstos no se renuevan ahora tanto), el aumento del consumo de combustible y el aumento de las emisiones de CO2."

"Hay un sistema de financiación del que algunos son verdaderamente entusiastas, la llamada participación público-privada, pero que no es en este caso lo mejor para las cuentas de la nación, y eso se está demostrando. Y los que lo pagamos somos los ciudadanos."

"En España tenemos una situación muy complicada, en primer lugar, por cómo es el territorio y, en segundo lugar, por cómo se distribuye la población. Tenemos un territorio complicado para la construcción y explotación de infraestructuras: el centro y, luego, toda la periferia, prácticamente nada en el medio. Eso supone que los tráficos en esas zonas intermedias son muy bajos y hacen muy difícil la explotación, en particular en régimen de peaje. No es fácil encajar unas tarifas atractivas cuando la demanda es realmente baja para una infraestructura de ese tipo."

"Me gustaría acabar citando a Jesús Rubio y a Justo Borrajo, dos de los mayores expertos en planificación de carreteras en España: el problema es que se ha dejado de planificar sobre unas bases serias."

domingo, 27 de octubre de 2013

Apostillas a una petición para que las administraciones viarias sean transparentes, en particular en referencia a los datos que pudieran poseer sobre el estado de los pavimentos.



Se recogen a continuación los comentarios que he realizado en el blog de Manuel de Lucas a su entrada de 26 de octubre de 2013, un texto que debe leer cualquiera que tenga algún interés por las carreteras, incluso aunque dicho interés no sea técnico. El enlace a dicho texto es el siguiente:





En primer lugar hay que felicitar a Manuel de Lucas por su texto, que revela, una vez más, su compromiso no sólo con las carreteras españolas, sino también con los ciudadanos que las hemos pagado, que seguimos pagando por ellas (digan lo que digan algunos) y que las disfrutamos o las sufrimos. Este compromiso va más allá, sin duda, de su condición de funcionario público y es el que corresponde a un ciudadano comprometido, que lo único que pide es que una administración que ejerce la titularidad de unos bienes de uso y domino público cumpla con las obligaciones legales y morales que tiene contraídas con los ciudadanos ( es decir, que esa administración cumpla con su mandato constitucional de defender el interés público, en vez de dedicarse a la defensa de otros intereses, más o menos legítimos, pero particulares al fin y al cabo).


No oculto que me ha sorprendido que Manuel de Lucas me haya citado dos veces en su texto, lo que no me molesta en absoluto, sino al contrario: es un honor que no sé si es suficientemente merecido. De todas formas, pecaría de falsa modestia si no dijese también que, siguiendo la estela de Manuel de Lucas, muchas de mis mensajes en Twitter tienen como objetivo mostrar mi visión, asimismo crítica, sobre la conservación de las carreteras españolas. Igualmente mis escasas entradas en mi blog han estado centradas también, salvo alguna excepción, en la conservación de las carreteras. Como Manuel de Lucas ya ha citado en su texto una de dichas entradas, me permito hacer referencia a otra, cuya intención didáctica responde a mi convencimiento de que los responsables políticos y los altos cargos del Ministerio de Fomento desconocen los principios más elementales de la gestión viaria:




Centrándome en el texto de Manuel de Lucas, haré a continuación una serie de consideraciones.


La contestación del gobierno a la interpelación parlamentaria de UPyD no me produce ninguna sonrisa. Revela incompetencia, probablemente mala fe y, sobre todo, es la enésima prueba de que piensan que los ciudadanos españoles somos tontos (y por supuesto que lo son los diputados que no pertenecen a su propio grupo parlamentario). Los responsables políticos y los altos cargos del Ministerio de Fomento están tan acostumbrados a tratar solamente con los que, sin duda de manera interesada, se limitan a halagarles y a regalarles los oídos, que no conciben que otros podamos ser críticos con su gestión (si es que lo que hacen se puede denominar gestión).


Manuel de Lucas asume en el desarrollo de su texto, no sé si consciente o inconscientemente que, a pesar de todo, en la Dirección General de Carreteras se hacen algunas cosas suficientemente bien como para poder servir de base para que la conservación de carreteras tome la senda correcta. No coincido con él, desgraciadamente. Por ejemplo, las campañas de auscultación de los firmes y pavimentos tienen notables deficiencias (en particular, en relación con los equipos utilizados para las evaluaciones estructurales y para las mediciones de la resistencia al deslizamiento), y me temo que en los últimos tiempos, además, no se están llevando a cabo con la frecuencia debida. Tampoco el denominado Sistema de Gestión de Firmes es tal, pues no tiene ni de lejos los requerimientos, perfectamente establecidos desde hace años en la literatura técnica, que ha de tener un Pavement Management System (PMS).


Las referencias que se citan, de acuerdo con las especificaciones del PG-3, para compararlas con unos posibles umbrales tienen valor para el proyecto y la construcción, pero no necesariamente para la gestión de la conservación. El problema es que, como no hay gestión de la conservación ni está implantado un verdadero PMS, no es fácil contar con otras referencias. En todo caso, los resultados que, al final del texto, se indican como límite entre una situación que puede ser aceptable y una que no lo es en absoluto son razonables y asumibles en el caso del CRT (dejando de lado el problema de la validez real o no de muchas de las medidas) y en el caso del IRI.


Pero el caso de las deflexiones es muy distinto, y además de gran trascendencia en la valoración de las inversiones necesarias para restituir a los firmes a una situación adecuada (o, dicho de otro modo, para impedir que continúe la pérdida de su valor patrimonial). Debe tenerse en cuenta que en la evaluación estructural la correcta interpretación de las medidas de deflexión requiere el conocimiento de la composición de la sección estructural y además es necesario saber, quizás salvo para firmes puramente flexibles (que representan sólo una pequeña proporción de los que existen en la red de carreteras del Estado), cómo es el cuenco de deflexiones. Dicho de otro modo, un firme semirrígido (es decir, con una o varias capas inferiores de suelocemento y/o de gravacemento) cuya deflexión estuviese por debajo de 40 puede estar también en una situación crítica o incluso muy crítica. Se puede asegurar que esto es lo que está ocurriendo en una buen parte de la red: las deflexiones pueden no ser altas, pero el agrietamiento (que es lo que hay que valorar fundamentalmente en la gestión de la conservación) denota un agotamiento estructural que, casi seguro, es la fase inmediatamente anterior al colapso definitivo de la estructura.

jueves, 13 de junio de 2013

Causas del mal estado de los pavimentos (además de los insuficientes recursos para actuaciones de mejora y rehabilitación)


El pasado 11 de junio se celebró en Madrid la VIII Jornada nacional de la Asociación Española de Fabricantes de Mezclas Asfálticas (Asefma) bajo el título “Soluciones técnicas para tiempos de crisis” y en la que se volvió a insistir en la necesidad de dedicar más recursos presupuestarios para la mejora y rehabilitación de los pavimentos. Es evidente, y así lo subrayó el Presidente de Asefma, que el no dedicar los recursos necesarios se traduce en un deterioro creciente del estado general de los pavimentos. Sin embargo, uno de los asistentes a la Jornada manifestó que, en muchas ocasiones, los deterioros que aparecen en los pavimentos no se deben al hecho de que no se estén llevando a cabo tareas de mejora y rehabilitación con la regularidad requerida, sino a las malas características de los materiales empleados o a deficiencias en la ejecución de los pavimentos. Tal afirmación produjo un cierto revuelo entre un público compuesto mayoritariamente por contratistas de obras, pero para quien esto escribe es una realidad a la que ha tenido que enfrentarse en bastantes ocasiones en los últimos años (como seguro que le ha ocurrido también a quien realizó la afirmación que da pie a estas consideraciones).

A mediados de la década de 1990 el Centro de Estudios de Carreteras del CEDEX llevó a cabo, por encargo de la Dirección General de Carreteras, un análisis del estado de los pavimentos de las autovías que se habían construido en los diez años anteriores. Una de las conclusiones más llamativas de dicho análisis fue que el factor que más influía con carácter general en cómo habían quedado los pavimentos y en su posterior comportamiento era quién había sido el Director de las obras. Si se piensa detenidamente, seguro que se está de acuerdo en buena medida con esta “correlación”, independientemente de que las razones para el fallo prematuro de los pavimentos requieran un análisis algo más complejo.

Es obvio que si un pavimento presenta deterioros tras no haber pasado demasiado tiempo desde la puesta en servicio puede deberse a deficiencias en el proyecto o a deficiencias en la ejecución. A menudo los que hacen las obras se quejan de la mala calidad de los proyectos, pero a veces esto es sólo una coartada para intentar modificar el contrato de la obra (a su favor, por supuesto); por otro lado, la experiencia muestra, en el caso de los pavimentos, que en un eventual mal resultado la influencia del proyecto suele ser menor que la de la obra. No se está diciendo en absoluto que los proyectos de pavimentación no sean manifiestamente mejorables, sino que hay que poner cada cosa en su sitio.

En España las posibles deficiencias de los proyectos de pavimentación son fundamentalmente cuatro:

- una sujeción exagerada a lo que establece la normativa, olvidando que lo único que hace ésta es definir un marco general de actuación y que en cada caso hay que valorar las circunstancias concretas del proyecto;

- un desprecio por algunos aspectos de la normativa que constituyen lo que podría denominarse su letra pequeña;

- la no consideración de cuáles habrán de ser las condiciones reales de la obra, sobre todo en lo que se refiere a la disponibilidad de materiales y a cómo se desarrollan determinados procesos constructivos;

- un insuficiente análisis económico de las posibles soluciones técnicas (ese análisis a veces, directamente, es inexistente), lo que debilita enormemente la propuesta del proyecto frente al deseo de modificarlo del contratista de la obra.

En cuanto a las posibles causas de deficiencias en la obra no se puede decir que sean infinitas, pero casi. La primera de ellas, en línea con la citada conclusión del estudio del CEDEX al que se ha aludido, es la ignorancia, la inexperiencia, la incompetencia o la falta de dedicación del Director de la obra. Desde hace años en España se ha intentado complementar (en realidad, suplir en muchas de sus funciones) la labor del Director de obra con las denominadas asistencias técnicas para el control y vigilancia. Lo que ha ocurrido es que también a los integrantes de esas asistencias técnicas se les podía achacar a veces ignorancia, inexperiencia o incompetencia (aunque no, en general, falta de dedicación).

En la medida en que el Director de obra falla la probabilidad de que el contratista no haga las cosas como debiera crece exponencialmente. Resultan entonces más frecuentes los incumplimientos de las especificaciones de los materiales, la disminución de los contenidos de cemento o de betún asfáltico, el trabajo en circunstancias meteorológicas desfavorables (temperaturas bajas, lluvia, etc.), las velocidades de extensión más elevadas de lo aconsejable, la insuficiente compactación, la merma de espesores, los resultados de ensayos convenientemente “maquillados”, etc. Estas prácticas propias de la picaresca, por decirlo de una forma suave, han existido siempre; sin embargo, en los últimos veinte años se intensificaron como consecuencia de la asunción generalizada del “vale todo” (lo importante es que se pueda inaugurar en la fecha en la que quiere el político).

Pero las consecuencias han sido mucho peores que en el pasado debido a la ignorancia, la inexperiencia, la incompetencia o la avaricia de muchos jefes de obra, y a la presión insoportable que sobre la mayoría han ejercido sus empresas para aumentar a toda costa el beneficio de las obras. Sí, ya sé lo que dicen los contratistas de que en las obras siempre se pierde, pero si eso fuese cierto haría aún más inexplicable el que muchos se hayan enriquecido como lo hicieron (sin olvidar, claro está, las prácticas financieras exquisitas: intento cobrar de la Administración lo antes posible, pero ya veré cuándo puedo pagar a mis subcontratistas). Y para mejor ocasión dejaremos cómo ha influido en la calidad de la obras la práctica de las comisiones y de las adjudicaciones irregulares.

Si los contratistas de obras leyeran los dos párrafos anteriores seguro que jurarían por todos sus parientes vivos y muertos que estas cosas sólo han ocurrido, si han ocurrido, en muy contadas ocasiones, que ellos sólo las conocen de oídas y que, naturalmente, nunca jamás han incurrido en ellas. Pero el que las cosas sólo se comenten en voz baja no quiere decir que no existan y los problemas de los fallos prematuros (algunos escandalosos) están ahí y en absoluto pueden achacarse a la casualidad o a la mala suerte, sin olvidar que cuando esos fallos resultan clamorosos no es debido en general a una única causa, sino a una serie de tropelías en cadena.

domingo, 19 de mayo de 2013

¿Qué se necesita para la conservación de las carreteras?


La respuesta más inmediata es dinero. En estos tiempos, en los que las consignaciones presupuestarias para la conservación de las carreteras se han reducido drásticamente y sus efectos se manifiestan ya claramente, esta respuesta parece lógica. Sin embargo, la respuesta correcta no es tan simple. Se necesita dinero, pero no sólo dinero. Además, los años pasados son una demostración de que con más dinero las cosas pueden no hacerse suficientemente bien. En última instancia, y siempre que se superen unos mínimos, los presupuestos disponibles son simplemente un dato de partida.
 

Lo primero que se requiere para la conservación de las carreteras es una política de conservación o, si se quiere expresar de otro modo, una voluntad política de dedicar atención, esfuerzos y recursos a la conservación de las carreteras, es decir, a preservar el patrimonio viario y actuar sobre la infraestructura viaria para atender a las necesidades de los ciudadanos. Los responsables políticos deben empezar por darse cuenta de que un buen estado de las carreteras es imprescindible para garantizar un transporte de mercancías eficiente, para satisfacer, en condiciones de seguridad y de razonable comodidad, la movilidad de las personas y para que sea un hecho la accesibilidad a todo el territorio. Desafortunadamente, los actuales mandatarios políticos españoles no parecen darse cuenta o, si se la dan, no obran en consecuencia. Y en este punto no se puede apelar a la herencia recibida. La voluntad política es independiente de que la herencia recibida sea mala, buena o regular.

En los últimos cuarenta años el único ministro que al menos manifestó una voluntad inequívoca de prestar la atención debida a la conservación de las carreteras fue Dª Magdalena Álvarez al comienzo de su mandato, en 2004. Incluso, esa voluntad se llegó a plasmar en parte en el PEIT (Plan Estratégico de Infraestructuras y Transporte), lo que no había ocurrido en documentos anteriores (salvo en el Plan General de Carreteras 1984-1991) ni ocurriría en el posterior PITVI (Plan de Infraestructuras, Transporte y Vivienda). Sin embargo, esa voluntad inicial no se acabó por concretar suficientemente; sí se tradujo, sin embargo, en unos notables incrementos de los montos destinados a inversiones reales en el Programa 453C (Conservación y explotación de carreteras) de los Presupuestos Generales del Estado, así como en su grado de cumplimiento, que se aproximó al 100 % (al contrario de lo que había ocurrido en la época en la que había sido ministro Francisco Álvarez-Cascos, cuando los grados de cumplimiento en dicho programa fueron exageradamente bajos). Otra cosa distinta, de todos modos, es lo que ocurrió con el reparto de las cantidades consignadas presupuestariamente en el Programa 453C entre las distintas actividades de conservación y de explotación, sobre lo cual se volverá más adelante.

Lo que se requiere en segundo lugar para la conservación de las carreteras es contar, en el ámbito de la administración titular correspondiente, con una organización específica para la conservación viaria. Por ejemplo, durante bastantes años se contó en la Dirección General de Carreteras del Ministerio de Fomento con una Subdirección General de Conservación y Explotación con una estructura y unas competencias asignadas que respondían bastante bien a este segundo requerimiento. Con ello acabó el anterior ministro, D. José Blanco, y la distorsionada estructura creada bajo su mandato se ha mantenido con su sucesora Dª Ana Pastor Julián.

En el actual organigrama hay una “Subdirección General de Explotación y Gestión de Red” y una “Subdirección General de Conservación”. Esto, en principio, no es ni malo ni bueno; incluso podría ser bueno en la medida en que en la organización anterior la atención a la explotación dificultaba en muchos casos y en grado apreciable la atención a las necesidades de conservación. Sin embargo, la distorsión se pone de manifiesto al observar las funciones encomendadas a una y otra subdirección.

A la primera de las subdirecciones citadas le está encomendada, entre otras, la función de “La elaboración de estudios e informes y la coordinación, inspección y control de las carreteras explotadas en régimen de gestión indirecta”, mientras que a la segunda se le encomienda entre otras la función de “La gestión y seguimiento de las concesiones de carreteras sin pago directo del usuario, desde el momento de su puesta en servicio, en coordinación con la Subdelegación del Gobierno en las Sociedades Concesionarias de Autopistas Nacionales de Peaje”. Habrá que suponer que existan diferencias entre ambas funciones, pero deben ser tan sutiles que desde fuera no es posible apreciar cuáles puedan ser.

Pero lo más llamativo es que a la Subdirección General de Conservación se le asigna entre sus funciones la de “La gestión de la calidad del servicio vial y la vialidad invernal”. Desde un punto de vista conceptual no es entendible esta asignación, puesto que tanto gestionar la calidad del servicio como la vialidad invernal son actividades de explotación en sentido estricto, no de conservación. Pero no sólo es un problema conceptual, aunque de por sí sea muy revelador, sino que la inclusión de esa función entre las asignadas a esta Subdirección puede tener una importante incidencia en el reparto de las consignaciones presupuestarias disponibles en el Programa 453C, como así viene ocurriendo (entiéndase: incidencia negativa para las verdaderas actividades de conservación).

Probablemente la realidad que se ha descrito responde al hecho de que la organización dedicada a la explotación y a la conservación en los servicios centrales del Ministerio de Fomento está inflada, al contrario de lo que seguramente ocurre en los servicios periféricos. Probablemente hay también, en la artificial asignación de funciones a las dos subdirecciones, la necesidad de justificar recursos humanos con niveles retributivos superiores a los necesarios en estos servicios centrales. Pero lo cierto es que, a los hechos hay que remitirse, esta organización ha demostrado ser mucho menos eficiente que la anterior.

El tercer requerimiento para llevar a cabo la conservación de las carreteras es contar con los recursos humanos y materiales adecuados, tanto en la organización específica de la administración titular como en las empresas a las que se les pueda haber adjudicado, bajo diversas fórmulas, la ejecución de las distintas actividades de conservación o de una parte de ellas. Tanto los medios humanos como los materiales deberían estar dedicados de manera permanente y exclusiva a las actividades de conservación.

En cuanto a los medios materiales, hay que disponer de maquinaria, materiales de construcción, depósitos y talleres, centros de control de las actividades, etc.; aun sin ser tan exigentes como las actividades de explotación en sentido estricto, las de conservación precisan también de una coordinación basada en un adecuado sistema de comunicaciones. Por otro lado, las actividades de conservación requieren también un personal específicamente adscrito a ellas, con la mayor experiencia posible en carreteras, altamente especializado en cada una de las diversas tareas y con una formación acorde con los distintos niveles de responsabilidad: ingenieros, técnicos, operarios especializados, etc. Lo que debe subrayarse en este sentido es que la incorporación de las personas que se van a dedicar a la conservación viaria no puede ser el fruto de la improvisación, aunque en España en estos últimos años, incluso en los niveles de mayor responsabilidad, pareciera que ha ocurrido justamente lo contrario.

Junto a todo lo anterior, es evidente que para la conservación de las carreteras son imprescindibles unos recursos económicos y financieros, pero que:

  • tienen que estar destinados de manera estable a la conservación,
  • ser conocidos con suficiente antelación y
  • deben estar garantizados por largos períodos de tiempo
A este respecto es perfectamente sabido que más grave que el hecho de que los fondos disponibles sean escasos es que no haya garantías a medio plazo sobre su disponibilidad real, pues eso impide la planificación de las actividades, sobre todo de las de rehabilitación. Desafortunadamente, la mayoría de las administraciones públicas en épocas de recesión o de ajuste tienden a destinar los escasos fondos disponibles a la construcción de nuevas vías antes que a la conservación de las existentes, lo que no deja de ser paradójico. Y la paradoja ha vuelto a ser ratificada en la administración estatal española en esta época de crisis económica que comenzó en 2008, aunque las vías construidas no hayan sido carreteras, sino líneas ferroviarias de alta velocidad.

Lo que ha ocurrido en materia de consignaciones presupuestarias en la citada administración estatal española en los últimos años queda reflejado en el siguiente cuadro. Las inversiones reales correspondientes al programa presupuestario 453C no son en absoluto desdeñables, e incluso en 2012 se ha superado la cifra correspondiente a 2006. Otra cosa son, sin embargo, las cantidades que se han dedicado a la rehabilitación y mejora de los firmes, que ya en 2009 experimentaron un drástico descenso y que en 2011 y en 2012 quedaron reducidas a cero. No es tanto un problema de la cantidad que se asigna conjuntamente a explotación y a conservación cuando se aprueban los presupuestos, sino de gestión del reparto que internamente se realiza en la administración de carreteras entre los distintos tipos de actividades. En cualquier caso son evidentes las fuertes variaciones interanuales, contrarias a cualquier mínimo principio de estabilidad y a las condiciones citadas en los párrafos anteriores.



Año
Inversiones reales en el programa 453C (M€)
Licitaciones de proyectos de clave 32 (M€)(*)
Adjudicaciones de proyectos de clave 32 (M€)
2005
642,92(**)
240,19
103,11
2006
846,10(**)
322,92
307,56
2007
982,89(**)
571,98
355,10
2008
1.111,36(**)
559,62
329,72
2009
1.330,25(**)(***)
23,61
251,63
2010
1.257,77(****)
37,07
0,00
2011
1.078,77(****)
0,00
29,36
2012
873,00(****)
0,00
0,00

            Fuente: Ministerio de Fomento y elaboración propia

            (*)       Proyectos de rehabilitación y mejora de firmes

            (**)     Obligaciones reconocidas al cierre del ejercicio

           (***)   Incluye las asignaciones procedentes del Plan E

           (****) Estas cifras son las aprobadas en la Ley de Presupuestos. No se ha podido disponer de las cantidades que suponen las obligaciones reconocidas al cierre del ejercicio.


Parece que los responsables políticos no acaban de entender el problema, como tampoco lo han comprendido, al menos hasta hace muy poco tiempo, los medios de comunicación. Las cantidades que se dedican conjuntamente a actividades de explotación y de conservación son ciertamente importantes, pero en una gran proporción son destinadas a los contratos coloquialmente denominados de “conservación integral”, los cuales son realmente, según su propia denominación oficial, “contratos de servicios para la ejecución de diversas operaciones de conservación y explotación en las carreteras”. Es decir, lo que incluyen esos contratos es el mantenimiento de la vialidad (resolución de incidentes, limpieza, vialidad invernal, etc.) y la ejecución de pequeñas actuaciones de conservación ordinaria para que dicha vialidad no se vea afectada, pero no la imprescindible reposición o mejora periódicas de los elementos de la carretera (firmes y señales, principalmente). Por otro lado, es imprescindible reservar y destinar una cierta proporción a la atención de las emergencias que, inevitablemente, surgen a lo largo del año en la red, como consecuencia principalmente de las lluvias (pero que pueden acabar resultando de mayor entidad aún si no se ha llevado a cabo regularmente una adecuada labor de rehabilitación y mejora de los firmes ni de otros elementos de la carretera).

Por tanto, no se trataría, al menos en primera instancia, de aumentar las cantidades destinadas a las inversiones reales en el programa 453C, entre otras cosas porque eso puede resultar inviable en el actual proceso de ajuste presupuestario. En consecuencia, de lo que se trataría es de limitar razonablemente lo que se dedica a esos llamados contratos de conservación integral, que son, no se olvide, contratos para recibir unos servicios que pueden no ser imprescindibles. Por ejemplo, basta con fijarse en las desorbitadas cantidades que se dedican a la vialidad invernal, cuando en la mayoría de las provincias españolas el riesgo de afección a la vialidad por hielo o nieve es bajo y circunscrito a unos pocos días al año; los políticos responsables (jaleados por los medios de comunicación) pretenden, sin embargo, que dicho riesgo sea cero, lo que conduce a que los costes se disparen, como sabe perfectamente cualquier técnico (e incluso cualquier persona con sentido común).

Sobre los temas económicos y financieros habrá que volver en otro momento. Ahora, sin embargo, se terminará con una referencia al último de los requisitos para poder llevar a cabo la conservación de las carreteras: la disponibilidad de una tecnología específica para la conservación.

Hay que empezar a este respecto subrayando que la tecnología para la conservación viaria es más compleja que la necesaria para el proyecto o la construcción. Además, se necesita, como ya se ha apuntado más arriba, una mayor experiencia tanto para su desarrollo como para su aplicación.

En España la tecnología aplicada para la conservación viaria es, en general, bastante limitada y, en algunos detalles, francamente obsoleta. Esta afirmación se sustenta en una comparación con lo que ocurre en otros países, entre los que cabría destacar Francia, por su proximidad, y Australia y Nueva Zelanda tanto por el cuerpo de doctrina desarrollado en ellos en estos últimos años como por la forma en que lo aplican en sus respectivas redes viales.


Se empieza en España por el hecho de que, con la excepción de alguna administración regional, la gran mayoría de las administraciones de carreteras españolas no tienen implantado un verdadero sistema de gestión, aunque en algunas de ellas (caso del Ministerio de Fomento) incluso algunos técnicos crean lo contrario. Se puede seguir por el hecho de que las técnicas de auscultación no están suficientemente generalizadas o se desdeña el uso de determinados procedimientos utilizados en otros países desarrollados. No es tampoco baladí el hecho de que la normativa de rehabilitación de firmes, que data de los primeros años de la década pasada, resulta totalmente inadecuada para hacer frente a la situación actual, sobre todo por la rigidez de sus planteamientos a la hora de diseñar las rehabilitaciones estructurales o superficiales. Se puede finalizar destacando que hay asimismo un abandono casi total de los muchos y variados procedimientos de actuación preventiva, en detrimento de los de actuación curativa, a veces por desconocimiento, pero otras veces basándose en unos análisis económicos en los que no se consideran todos los costes involucrados (entre los que están los que son soportados por los usuarios, como consecuencia de tener que circular por carreteras con un mal estado de los pavimentos debido a que se posponen excesivamente las actuaciones de mejora). Como el desarrollo de este punto puede resultar exageradamente prolijo, se va a limitar el análisis a una modesta reflexión sobre los sistemas de gestión.

En 2007 el Ministerio de Fomento licitó los concursos de concesión de obra pública para el acondicionamiento de diez tramos de las autovías denominadas de primera generación. En los pliegos destacaba, sin duda, la inclusión de unos indicadores que habrían de ser utilizados para que la administración concedente pudiera valorar el acondicionamiento conseguido; a lo largo del período concesional el concesionario sería valorado por esos indicadores, que servirían incluso para llevar a cabo bonificaciones o penalizaciones sobre el canon establecido en la adjudicación del contrato de concesión.

Un primer problema estribaba en la mezcla, en una cierta indiferenciación, entre indicadores de servicio e indicadores de estado. Los primeros se refieren a la explotación en sentido estricto, es decir, al servicio que se presta, mientras que los segundos se refieren a los elementos de la carretera que son objeto de las actuaciones de conservación.

Un problema aún mayor era el exagerado número de indicadores contemplados, más de cuarenta. Una gestión eficiente puede y debe basarse en un número limitado de indicadores, quizás cuatro o cinco, o todo lo más siete u ocho. El basar la gestión en una cuarentena de indicadores la complica en extremo, mucho más cuando se carece de la suficiente experiencia en su manejo, como era el caso.

Además, como consecuencia probablemente de un error conceptual relativamente común, en muchos casos no se trataba realmente de indicadores, sino de parámetros resultantes de determinadas mediciones. Debe tenerse en cuenta que un indicador es simplemente una nota o calificación con la que valorar de manera objetiva, de un modo cuantitativo y en un momento determinado, el servicio que se presta (indicador de servicio) o la situación en la que se encuentra un elemento de la infraestructura que soporta ese servicio (indicador de estado); la cuantificación y la objetivación se llevan a cabo midiendo en cada caso uno o varios parámetros, que son los que deben ser utilizados, mediante la función de transformación correspondiente, para establecer el valor del indicador. Para mayor abundamiento, algunos de los indicadores que se establecían no eran sino el resultado de una apreciación subjetiva.

El indicador da una valoración en un momento determinado. Tanto para que sirva realmente como elemento de gestión como para poder fijar adecuadamente los umbrales de referencia (de calidad inicial, de atención o de actuación conveniente, de actuación necesaria y de inaceptabilidad) es imprescindible que se conozca cómo el indicador puede variar con el tiempo, es decir, es imprescindible contar con modelos de evolución.

Para poder contar con modelos de evolución hay que llevar a cabo siempre, en primera instancia, aproximaciones apriorísticas. Es decir, hay que empezar proponiendo modelos referenciados en la literatura técnica o desarrollarlos con las técnicas matemáticas adecuadas (análisis markovianos, por ejemplo); estos modelos se habrán de ir calibrando y ajustando con el tiempo, según se vaya disponiendo de mediciones reales del parámetro o de los parámetros sobre los que se basa el indicador

Los modelos de evolución son uno de los componentes de un sistema de gestión. Por tanto, resulta bastante claro que si no está implantado un sistema de gestión es más que dudoso que se cuente con modelos de evolución adecuadamente calibrados y, en consecuencia, no tiene sentido utilizar unos umbrales de los indicadores que cabría incluso calificar como arbitrarios.

Y si no hay un sistema de gestión, no pueden establecerse adecuadamente, ni mucho menos valorarse correctamente, las distintas estrategias posibles de actuación en materia de conservación, unas con una componente más o menos preventiva, otras predominantemente curativas. En definitiva, si no hay un sistema de gestión, las decisiones no estarán suficientemente fundamentadas y, aunque no es discutible que en última instancia las decisiones han de corresponder a los responsables políticos, dichas decisiones quedarán al albur de su mejor criterio, desgraciadamente condicionado a menudo por el clientelismo político, la visión electoral a corto plazo o las presiones de los medios de comunicación.