Estrategias e inversiones en conservación de carreteras

Los pasados 16 y 17 de junio se celebró en Madrid la XV Jornada Técnica de Asefma. Tras la inauguración, en respuesta a la invitación que me había hecho Juan José Potti, presidente ejecutivo de Asefma, pude compartir con los asistentes algunas reflexiones que ahora reproduzco.

A raíz del trágico accidente ferroviario de Ademuz, acaecido el 18 de enero de 2026, los medios de comunicación españoles dedicaron amplios espacios a los graves problemas de conservación que afectan a nuestras redes carreteras, además de a los que sufre el sistema ferroviario.  Como consecuencia de ello, en las siguientes semanas se sucedieron declaraciones sobre lo que habría que hacer y sobre las inversiones necesarias.

Hay que empezar subrayando que la conservación de las infraestructuras de transporte no es solo un problema técnico y económico. Al contrario, intervienen también cuestiones de índole presupuestaria, fiscal, jurídica, administrativa y, cómo no, política.

Por otro lado, conviene recordar que la insuficiente conservación de las carreteras no es un problema reciente; en España es endémico, se remonta a mediados del siglo XIX y nunca ha sido atajado de manera satisfactoria. Como ejemplo reciente cabe citar que en septiembre de 2010 vio la luz una monografía de Asefma (https://short.upm.es/xxy1j), de la que fui autor, en la que se analizaba la preocupante situación que había en ese momento; entre las referencias que se incluyen al final de la monografía están las de estudios con similar propósito fechados en 1983, 1988 y 1995.

Poniendo el foco en la red estatal de carreteras, la tabla que se muestra a continuación es muy ilustrativa de la situación de los años inmediatamente anteriores y posteriores a la crisis de 2008.

 

Año	Inversiones reales en el programa 453C (M€)	Licitaciones de proyectos de clave 32 (M€)	Adjudicaciones de proyectos de clave 32 (M€)
2005	642,92	240,19	103,11
2006	846,10	322,92	307,56
2007	982,89	571,98	355,10
2008	1.111,36	559,62	329,72
2009	1.330,25	23,61	251,63
2010	1.257,77	37,07	0,00
2011	1.078,77	0,00	29,36
2012	873,00	0,00	0,00
2013	942,28	11,31	7,28

(*) El programa 453C de los presupuestos generales del Estado es el que se refiere a actividades de conservación y explotación de carreteras; los proyectos de clave 32 son los de rehabilitación y mejora de firmes.

Las cifras de las dos columnas de la derecha fueron mejorando en años posteriores a 2013, pero sin llegar a alcanzar las del año 2007 (en el cual, en todo caso, la inversión en rehabilitación y mejora de firmes se había quedado a la mitad de lo necesario, sin tener en cuenta además los recursos que habrían hecho falta para ir enjugando el déficit de conservación acumulado).

En relación con dicho déficit, las cifras que figuran en los estudios que realiza bienalmente la Asociación Española de la Carretera son muy ilustrativas. En la red del Estado, la evolución de las cifras (en millones de euros) se muestra en la siguiente tabla:

2013	2015	2017	2019	2021	2024
1.883	1.917	2.060	2.224	3.084	4.721

 

Hay quien ha señalado que estas cifras no reflejan fielmente la realidad y que están algo sobredimensionadas, pero aunque fueran la mitad de las indicadas estaríamos ante una situación poco tolerable. En cualquier caso, la tendencia, como se muestra en el siguiente gráfico, no parece admitir demasiadas discusiones (los valores del eje de ordenadas se expresan también en millones de euros):

 

 

 

Ante las campañas de los medios de comunicación a las que se ha aludido más arriba, reaccionó el Ministerio de Transportes y Movilidad Sostenible anunciando el 15 de abril lo que denominó “Plan extraordinario para la mejora de los firmes de la red de carreteras del Estado. Propuesta de incremento presupuestario 2027-2031”. El propio ministro presentó el anuncio, acompañado de la Secretaria General de Transporte Terrestre, en el Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos.

De entrada, del supuesto plan no hay ningún rastro en la web del ministerio, aparte de la presentación de once páginas empleada por el propio ministro (https://short.upm.es/k5uss). Por otro lado, se refiere a un periodo posterior a la presente legislatura, por lo que parece más que nada una expresión de intenciones.

El importe total de las inversiones extraordinarias anunciadas es de 1.629 millones de euros. Aun en el caso de que esas inversiones llegaran a materializarse están muy por debajo de las necesidades, por lo que el déficit anteriormente señalado seguiría creciendo, así como sus efectos: incremento del riesgo de accidentes, mayores consumos de combustible, mayores emisiones de CO₂, etc. A pesar de la insuficiente cantidad anunciada y de las dudas sobre su posible materialización, el sector de la construcción no dejó de manifestar su satisfacción.

En una de las transparencias que mostró el ministro aparece con mayúsculas la frase “ES HORA DE ACTUAR”. Nada que objetar, salvo por el hecho de que, justo debajo de ella, se incorpora un gráfico de barras (los años en abscisas, pero sin valores en las ordenadas) en el que se muestra (con barras de notable mayor altura) que en 2024, 2025 y 2026 se ha producido el “máximo histórico en conservación de la RCE en los Presupuestos Generales del Estado”. No debe olvidarse que los últimos presupuestos aprobados son los de 2023. Además, hay que preguntar si las barras representadas corresponden a proyectos de clave 32 (a los que se refiere el anuncio) o, por el contrario, al conjunto del programa 453C del presupuesto.

En la undécima y última de las transparencias utilizadas por el ministro, que lleva por título la palabra “CONCLUSIÓN”, hay cuatro frases. Dos de ellas son afirmaciones un tanto obvias, a las que no cabe objetar nada: “La Red de Carreteras del Estado es un activo estratégico para el país” y “Su deterioro compromete la seguridad y la competitividad”. Sin embargo, las otras dos son más discutibles: “Un plan necesario, rentable y sostenible” y “Este plan es una inversión rentable que garantiza el futuro de nuestra red”. Las objeciones surgen con facilidad: ¿Dónde están los estudios en los que se analicen y demuestren la rentabilidad y la sostenibilidad de lo anunciado? ¿Con base en qué análisis se puede afirmar que está garantizado el futuro de la red?

Llegados a este punto, la cuestión que hay que plantear es: ¿Qué habría que hacer para mejorar la situación actual? Dado que, como se ha indicado más arriba, el problema es de una gran complejidad, solo podrá haber una aproximación a la solución mediante medidas de distinta naturaleza y en ningún caso a corto plazo: por un lado, son necesarios profundos cambios institucionales y operacionales y, por otro, mucho más difícil aún, tenemos que cambiar la manera de ver el problema.

Este cambio de mentalidad se podría concretar en cuatro puntos:

1º Asumir que el pago por uso de las redes viarias es inevitable y que dicho pago debe articularse mediante diferentes mecanismos, aplicando unos u otros según el tipo de carretera: peajes, tasas mediante viñeta, etc.

2º Ser conscientes de que, aun con el pago por uso, las inversiones distarán de crecer en la medida deseada y, en última instancia, de que invertir más es necesario, pero no suficiente.

3º Entender que hablar de participaciones público-privadas (PPP) como solución para obtener los fondos necesarios se ha convertido hoy en día en un mantra, pues las posibles modalidades son muy variadas, con ventajas e inconvenientes muy diferentes.

4º Reconocer que las PPP serían una solución solo en unos pocos casos y que no son, por tanto, la solución universal.

En cuanto a los cambios institucionales y operacionales, los tres primordiales serían los siguientes:

1º Acometer profundos cambios estructurales en los órganos que ejercen la titularidad de las redes viarias, pues han demostrado no ser adecuados para la realidad actual.

2º Planificar, es decir, redactar verdaderos planes de carreteras con un horizonte de 10 a 15 años.

3º Introducir herramientas avanzadas de gestión. Hoy ya no se trata de implantar sistemas de gestión de firmes, sino sistemas de gestión de activos de transporte, con un alcance mucho mayor y más acorde con la realidad del sistema de transporte. Algún día habrá que comenzar de verdad a trabajar en ello, aunque sus resultados no puedan apreciarse hasta varios años después.