Corrupción y mala gestión

Hasta este momento parece que en España no se ha querido abordar la relación entre la deficiente conservación de los pavimentos y dos realidades no muy difíciles de demostrar: la mala gestión de las administraciones públicas (que no tiene que ver con la escasez de recursos) y la corrupción en los procesos de licitación, contratación y construcción de obras.

Llama la atención el que no se suela hacer mención de estas cosas. No insistiremos en lo de la corrupción, que es una de las razones que han precipitado la caída de la construcción y de la conservación viarias (si hay un "negocio" insostenible, por piramidal, ese es el de la corrupción). Pero entre las malas prácticas de gestión podríamos citar algunos ejemplos muy claros, y todos ellos suponen "desviación" de los fondos que podrían y deberían dedicarse a la conservación (¿también esto es corrupción?):

- Proliferación (en número y en su dotación presupuestaria) de los llamados contratos de conservación integral (contratos de servicios, que no de obra, para la explotación y conservación de las carreteras). Estos contratos sirven para mucho, y entre otras cosas son un buen instrumento para financiar partidos políticos.

- Proliferación de los llamados procesos de colaboración público-privada, en los que el riesgo de la parte privada es mínimo en la medida en que una buena parte de las contingencias las cubre la parte pública. Además, al contrario de lo que ocurre en otros países, aquí se permite que en esos procesos participen empresas constructoras (generalmente como socios mayoritarios de la parte privada), de manera que una vez realizada la obra (que es donde se obtienen pingües beneficios por como se llevan a cabo estas contrataciones) el partner privado empieza a decir que si las expropiaciones son más caras de lo previsto, que si el tráfico está bajando más de la cuenta, que si para equilibrar los resultados hay que obligarle a todo el mundo a pagar (aunque circule por carreteras que están a más de 500 km de la afectada), etc., etc.

- Proliferación de "entes" (GISA, GIASA, GICALSA y similares) que fueron creados con el pretexto de agilizar la gestión, pero cuyo objetivo es (desde el principio fue así, aunque muchos no lo quisieran ver) saltarse los controles a los que están sujetos las administraciones públicas (ahora ya no, pero, por ejemplo, durante años esos entes quedaban incluso fuera de la Ley de Contratos), y posibilitar un mejor dominio de la "situación" por los partidos políticos dominantes, pues al no haber funcionarios se pueden colocar en ellos a los parientes y a los afiliados (de CiU en Cataluña, del PSOE en Andalucía, del PP en Castilla y León, etc.).

En definitiva, habría que convencerse de que mientras no hagamos lo que tenemos que hacer (que se resume en examen de conciencia, dolor de los pecados, propósito de la enmienda, confesar los pecados y cumplir la penitencia) no saldremos de ésta por muchas vueltas que le demos.

Breve reseña histórica (crítica) sobre los últimos venticinco años del desarrollo viario en España

La situación de las carreteras en España en la actualidad poco tiene que ver con la de hace veinticinco años. En 1987 se encontraba aún en su fase inicial el desarrollo del Plan General de Carreteras 1984-1993, el cual habría de cambiar radicalmente el mapa de las comunicaciones terrestres en nuestro país. Veinticinco años después nos encontramos con que los problemas de capacidad están básicamente resueltos, salvo en algunos accesos a Madrid y a Barcelona. Y sobre todo la accidentalidad se ha reducido espectacularmente. Sin embargo, queda mucho por mejorar en materia de explotación, donde las nuevas tecnologías permiten soluciones impensables hasta hace poco, y el estado de conservación, salvo lógicamente en las vías de más reciente construcción, es tan malo como en la década de 1980.

En el período analizado se pueden distinguir tres etapas que cubren aproximadamente el mismo número de años cada una de ellas. La primera etapa fue marcadamente expansiva, tendente sobre todo a resolver los graves problemas de capacidad que presentaban las redes viarias españolas, principalmente la estatal, pero también, aunque en menor medida, las dependientes de las comunidades autónomas. En los años iniciales de esta primera etapa se siguen creando autovías mediante la duplicación de una calzada previamente existente, como se había empezado a hacer unos años antes; es una solución fácilmente criticable con la óptica actual, pero hay que entenderla en el contexto económico y político en el que surgió. Es una etapa en la que hay que destacar así mismo el notable esfuerzo planificador que se llevó a cabo, readaptando continuamente, de acuerdo con las necesidades reales, los escenarios contemplados en el susodicho Plan General de Carreteras, a la vez que se formulan los primeros planes de carreteras autonómicos.

Tras el malogrado Plan Director de Infraestructuras (PDI) promovido por el ministro Borrell, la segunda etapa a la que nos referimos supone una cierta continuación de la anterior, sobre todo como efecto de la inercia conseguida en el desarrollo de nuevas infraestructuras. Pero el sentido de la racionalidad impuesto por una planificación rigurosa empieza a perderse en aras del objetivo de una supuesta igualdad entre los distintos territorios, lo que da lugar al proyecto y construcción de nuevas autovías, ya verdaderas autopistas, para hacer frente a intensidades de tráfico cada vez más bajas. Pero sobre todo esta segunda etapa se caracteriza por el comienzo de la aplicación de los llamados nuevos procedimientos de financiación de infraestructuras.

Esos nuevos procedimientos a los que se alude eran inicialmente dos, denominados coloquialmente el uno como peaje sombra y el otro como método alemán. En la primera década del siglo XXI se irían formulando, y a veces implantando, otros procedimientos progresivamente más sofisticados, siempre con el pretexto de que los nuevos desarrollos no computaran en el déficit público. No se han necesitado muchos años para comprobar los verdaderos efectos de estos métodos, pues en base a ellos, en la segunda etapa a la que se estaba haciendo referencia, se construyeron obras que han tenido finalmente efectos negativos en las cuentas públicas.

Durante la década de 1990 uno de los mayores cambios producidos en la gestión de las redes españolas de carreteras fue el derivado de la progresiva implantación de los denominados contratos de conservación integral. Ciertamente, el modelo tradicional anterior basado en la gestión directa de las tareas de explotación y conservación había entrado en crisis, y en poco tiempo la nueva fórmula se reveló ventajosa en muchos aspectos. Sin embargo, con los años se ha ido degradando en la medida en que, en la mayor parte de las administraciones viarias, ha ido absorbiendo la práctica totalidad de los presupuestos dedicados a explotación y a conservación, en detrimento de las necesidades de mejora y de rehabilitación. Éstas se han abandonado mucho más que en el pasado, mientras los gestores se justifican con la existencia de unas consignaciones presupuestarias, no precisamente pequeñas, pero que, en contra de lo que indica su nombre, comprenden tareas que son básicamente de explotación y que por tanto deberían denominarse, con mayor propiedad, contratos de explotación integral (su denominación oficial es la de “contratos de servicios para la ejecución de diversas operaciones de conservación y explotación en las carreteras”).

Otras dos novedades en dicha década fueron, primero en la administración estatal y luego en muchas comunidades autónomas, la “supervisión dinámica de proyectos” y el “autocontrol de calidad”. La segunda constituyó un cierto fracaso, puesto que el aumento de las tareas administrativas que conllevó no se tradujo, salvo excepciones, en un incremento del control técnico, con lo que finalmente la calidad real de las obras disminuyó en términos generales. Más difícil resulta emitir un juicio sobre la supervisión de los proyectos, pero sí hay una cosa que es indudable: las administraciones externalizaron un trabajo que, por imperativo legal, debe ser directamente realizado por ellas.

En cuanto a la tercera etapa de este cuarto de siglo, la que comprende los años más recientes, tiene un saldo probablemente negativo, salvo en lo que se refiere al ya señalado descenso, importantísimo, de la accidentalidad viaria, algo que hasta hace no demasiado tiempo era impensable. ¿Qué se puede destacar además en esta tercera etapa? Entre otros aspectos quizás los más relevantes sean los siguientes:

• Destecnificación de las administraciones viarias.
• Renuncia definitiva a los procesos de planificación, dejando el desarrollo viario a merced del clientelismo político, lo que ha llevado, entre otras cosas, a la construcción de autovías (verdaderas autopistas) para intensidades medias diarias inferiores a los mil vehículos.
• Abandono de la conservación, con la justificación, como ya se ha indicado más arriba, de los cuantiosos presupuestos dedicados a tareas que son, fundamentalmente, de explotación; estas tareas son en ocasiones de necesidad dudosa, como ocurre con la atención desmesurada a la vialidad invernal en todo el territorio nacional, cuando sólo unas pocas provincias tienen verdaderos problemas de esta índole, más allá de alguna nevada ocasional.
• Desarrollo conceptual de la tecnología ITS (Intelligent Transportation System), por encima de las todavía limitadas aplicaciones prácticas.
• Preocupación por la implantación de auditorías de seguridad viaria, algo que todavía no ha llegado a cuajar, al contrario de lo acontecido en los países más avanzados (Australia y Nueva Zelanda, principalmente).

En cuanto a las actuaciones concretas destaca en estos últimos años, por encima de cualquier otra, el acondicionamiento de la M-30 llevado a cabo en el período 2003-2007 por el Ayuntamiento de Madrid. Por otro lado, una actuación del Ministerio de Fomento como es el programa de acondicionamiento de las denominadas “autovías de primera generación”. En 2007 se licitaron en régimen de concesión diez tramos, de aproximadamente unos 100 km de longitud cada uno de ellos. Un inadecuado diseño del proceso y las sobrevenidas dificultades de financiación como consecuencia de la crisis económica han hecho que esos acondicionamientos estén aún en ejecución, cuando debían haber sido rematados antes de acabar el año 2009.

Algunas reflexiones sobre la posible implantación de una tasa por uso de las carreteras

En los últimos años distintos sectores vienen presionando con insistencia creciente para que se implante en España una tasa por uso de las carreteras. Se pretende que así se podrán garantizar los fondos necesarios para la conservación y, además, se podrán acometer nuevos desarrollos viarios. El Gobierno no ha asumido aún esta propuesta, aunque probablemente el Ministerio de Fomento cuenta ya con su próxima implantación. Sus impulsores son fundamentalmente los grandes grupos constructores y concesionarios de nuestro país, en la medida en que se trata de algo que beneficiaría enormemente a sus intereses. Según declaraciones de la propia titular de Fomento, su Ministerio está dispuesto a apoyar esos intereses.

En cambio, no se conoce ningún estudio de ese departamento sobre cómo influiría esta medida en los intereses generales, desde el momento en que, además del obvio incremento de los costes de transporte de personas y de mercancías, puede afectar al derecho a la movilidad, aumentar la desigualdad entre ciudadanos y entre territorios, influir negativamente en la accidentalidad, desincentivar el turismo, etc. No se está explicando tampoco con claridad cómo se gestionaría el cobro de la tasa y su aplicación al fin supuestamente pretendido (sería muy importante que supiéramos qué se opina al respecto en el Ministerio de Hacienda) y, sobre todo, se está ocultando deliberadamente que lo que persiguen en última instancia los impulsores de la propuesta es que la gestión de la nueva situación se lleve a cabo mediante la concesión de las vías afectadas. Ése es el núcleo del negocio, y es legítimo que los que tienen expectativas de hacerse con él lo promuevan, y así lo están haciendo insistentemente y en muy diversos foros. Pero esa no debería ser la postura de la Administración, que parece que ni siquiera se plantea la posibilidad de gestionar directamente la tasa en caso de implantarse. Una vez más no se toma en consideración cómo se debería actuar para maximizar los beneficios de los ciudadanos o, en el peor de los casos, para minimizar los costes que tenemos que soportar entre todos, y todo el pensamiento oficial se reduce al mantra de que “quien use la infraestructura, que la pague”, olvidando que además de los usuarios hay otros beneficiarios, y que si ahora parece que no hay recursos para la correcta conservación de las carreteras no sólo se debe a los ajustes presupuestarios, sino sobre todo a una desastrosa gestión en la aplicación de los fondos disponibles, sean pocos o muchos.

Otra medida que se está proponiendo, relacionada con la anterior, pero técnicamente diferente, es la de convertir los llamados peajes en la sombra (quien paga la tarifa al concesionario no es el usuario, sino la propia Administración) en peajes directos. Además de la repercusión en los usuarios, lo que más llama la atención es que los mismos gurús que preconizaron en su momento aquel sistema, con indudables inconvenientes, como el endeudamiento a largo plazo, ahora teoricen sobre la bondad del cambio.

Políticas públicas. Su aplicación a las carreteras.

El nuevo gobierno conservador de España parece incurrir en materia de infraestructuras de transportes en los mismos errores que el anterior. En vez de establecer una política conducente a la consecución de unos objetivos seriamente formulados empieza por anunciar unas inversiones cuantiosímas, cuya necesidad real se desconoce y que a todas luces resultan incompatibles con el primer objetivo gubernamental: la reducción drástica y en un corto plazo del déficit público. Para quien esto escribe la señora ministra no parece saber de lo que habla y demuestra estar tan mal asesorada como el anterior ministro socialista, cuyo fracaso fue indiscutiblemente mayúsculo; mucho más cuando a la objeción evidente sobre cómo poder obtener los fondos necesarios se recurre al mantra de la financiación público-privada. Pero vayamos por parte.

No es posible una acción de gobierno coherente si no se establece una política dirigida a la resolución de los problemas existentes en materia de movilidad y de accesibilidad. No es admisible otro objetivo; la política de infraestructuras de transporte no puede tener como objetivo alimentar el negocio de la construcción, que ha sido el único objetivo real en España en los últimos quince años.

Establecidos los objetivos habrá que analizar cómo se alcanzan, y con total seguridad serán necesarias inversiones. Pero éstas no pueden ser un fin en sí mismas, sino una herramienta.

Las inversiones en todo caso habrá que compatibilizarlas con la política presupuestaria. Es cierto que a corto plazo será posible una mayor disponibilidad de fondos si se contempla la financiación privada, pero no debe olvidarse que esa financiación privada supone, de una u otra manera, un incremento de la deuda pública. Cualquier fórmula de financiación es en principio válida si es la manera de conseguir los objetivos fijados en el plazo que se haya considerado adecuado. Pero no son aceptables fórmulas que lo único que garantizan es una elevadísima rentabilidad a los financiadores privados, resultando para los ciudadanos muchísimo más onerosas (y sin ninguna ventaja) que las fórmulas tradicionales, con el agravante (y eso es lo que ha ocurrido en España en los últimos años) de que el riesgo real para el supuesto financiador privado es prácticamente nulo. No debemos olvidarnos en última instancia de que las infraestructuras de transporte las pagamos exclusivamente los ciudadanos, y que es ciertamente inmoral que mientras las ganancias se privatizan las pérdidas se socialicen.

El mal estado de los firmes de las carreteras españolas

Distintos estudios han ido mostrando en las últimas décadas cómo de manera prácticamente permanente los firmes de las redes de carreteras españolas presentaban en general una situación poco satisfactoria, con necesidades de actuación que se iban acumulando a lo largo de los años y, por tanto, con una pérdida continua de su valor patrimonial real. Expresando esto de otro modo, se podría decir que en España se ha ido en materia de conservación de los firmes de carretera permanentemente a remolque de las circunstancias, sin que en ningún momento se planificase convenientemente esa conservación ni se dispusiesen los fondos presupuestarios suficientes.

En 1985 la Asociación Española de la Carretera (AEC) comenzó sus campañas bienales de inspección visual para, basándose en técnicas de muestreo, conocer el estado general en el que se encontraban los pavimentos de las distintas redes de carreteras españolas; poco después las campañas se extendieron a la señalización, tanto vertical como horizontal, y ya en la década siguiente a las barreras metálicas y a los balizamientos. El objetivo de estas campañas era tener una visión global del estado de las carreteras españolas (por administración titular y por provincias), analizar su evolución en el tiempo y cómo esa evolución se correlacionaba con las inversiones realizadas y, finalmente, poder estimar cuáles eran las necesidades de conservación no cubiertas en los distintos elementos inspeccionados.

Aunque la metodología empleada tenía algunos puntos débiles, las campañas se revelaron a lo largo de los años como una herramienta de gran utilidad para conocer el estado real de las carreteras españolas y concienciar a las diferentes administraciones responsables de los esfuerzos que debían abordar. Sin embargo, la campaña de 2005 fue la última que se llevó a cabo. La causa de esta suspensión fue las presiones que ejercieron algunas administraciones que, supuestamente, no consideraban pertinente que se hiciera público el deficiente estado en el que se encontraban sus carreteras. El resultado de las inspecciones de los pavimentos no dejaba ciertamente lugar a dudas: su estado no solamente no era satisfactorio en general, sino que se había producido un apreciable empeoramiento en el bienio 2003-2005, con lo que resultaban aún mayores las inversiones de choque que se hubieran necesitado para lograr una correcta adecuación del estado de los pavimentos.

Aunque sería lógico suponer que las administraciones titulares de las distintas redes han de tener un conocimiento más actualizado y preciso sobre el estado de los firmes en sus propias carreteras, esto no es siempre así, ni en lo que se refiere a la actualización ni en cuanto a la precisión, sobre todo en el ámbito de las administraciones locales. La Dirección General de Carreteras del Ministerio de Fomento en concreto sí realiza permanentemente campañas periódicas para auscultar las características superficiales de los pavimentos (regularidad superficial y resistencia al deslizamiento) y determinadas características estructurales del firme (medida de deflexiones). No realiza en cambio inspecciones visuales sistemáticas, aunque sí lleva a cabo algunas inspecciones automáticas con equipos de alto rendimiento, dirigidas sobre todo a localizar y evaluar los agrietamientos. Sin embargo, los resultados de estas campañas no son públicos ni consta el tipo de análisis que se pueda realizar con ellos de cara a la planificación global de la conservación. Resulta muy revelador de esta falta de transparencia el hecho de que cuando en 2007 se licitaron los diez grandes concursos de concesión para el acondicionamiento de las denominadas autovías de primera generación no se pusieron a disposición de los ofertantes, junto a los correspondientes anteproyectos, los resultados de estas campañas. La Asociación de Empresas de Conservación y Explotación de Infraestructuras (ACEX) llevó entonces a cabo por su cuenta una campaña cuyos resultados puso a disposición de sus empresas asociadas integrantes de los distintos grupos ofertantes.

En cualquier caso, los distintos estudios y análisis llevados a cabo parecen básicamente coincidir en que el estado general de los firmes de las redes viarias españolas no es bueno. Además de que este estado deficiente sea indicativo de la descapitalización creciente que están experimentando las carreteras españolas, ese estado tiene una influencia negativa en aspectos concretos relacionados con el transporte por carretera y con la circulación: seguridad vial, costes del transporte, medio ambiente, comodidad de los usuarios y fluidez del tráfico.

Para conservar las carreteras primero hay que planificar la conservación adecuadamente, luego programarla de manera realista y, finalmente, hacer las oportunas consignaciones presupuestarias.

Para poder llevar a cabo en una red viaria una conservación eficiente es preciso contar con una verdadera política de conservación, lo que supone una voluntad y un compromiso expresos de los responsables políticos, que se deben plasmar no sólo en la planificación viaria, sino en la propia organización de las administraciones públicas correspondientes, en la gestión de la conservación y, en última instancia, en la política presupuestaria.

Las administraciones que no tienen implantado un verdadero sistema de gestión (la inmensa mayoría de las españolas) tienden a utilizar estrategias de conservación que no responden realmente a ninguna programación, pero que están más próximas al extremo de las estrategias exclusivamente curativas, basadas en actuaciones de rehabilitación estructural muy distanciadas en el tiempo. Hay así un aparente ahorro de costes de conservación, pero trasladando de manera encubierta importantes costes a los usuarios, en la medida en que un peor estado supone un aumento notable de los costes de operación, además de un empeoramiento de las condiciones de seguridad de la circulación.

La mayoría de los planes de infraestructuras del transporte que se han redactado en España han incluido entre sus objetivos la preservación del patrimonio viario, pero la atención que de verdad se presta a este objetivo en la subsiguiente programación es pequeña, tanto en términos absolutos como relativos, y siempre por debajo de las necesidades reales. En concreto, en el PEIT 2005-2020 se preveía que las inversiones ferroviarias supusiesen el 48,70 % del total, mientras que las previsiones para la conservación y explotación de carreteras alcanzaban sólo el 9,07 %; de esta proporción, únicamente el 37 %, según el Plan de Conservación y Explotación) COEX del Ministerio de Fomento para el cuatrienio 2005-2008, se destinaría a la rehabilitación y mejora de firmes (si bien luego no se ha llegado, incluso en los mejores años, ni a la mitad de las cantidades previstas).

La importancia de nuestras carreteras y la obligación de conservarlas.

Igual que en otros países de nuestro entorno, las carreteras soportan en España cerca del 90 % del transporte interior, tanto de viajeros como de mercancías. En lo que a las mercancías se refiere, las carreteras españolas soportan una carga media que es el doble de la que soportan por ejemplo las francesas, lo que se traduce en unas superiores necesidades de conservación.

En el ordenamiento jurídico español las carreteras son bienes demaniales por una doble razón: porque son de titularidad pública y están afectadas al uso general, y porque una ley específica les otorga expresamente ese carácter (la Ley de Carreteras estatal y, en el ámbito de las comunidades autónomas, sus respectivas leyes de carreteras). Por ello, y como se expresa en la Ley 33/2003, del Patrimonio de las Administraciones Pública, la conservación viaria no es simplemente una potestad de las administraciones públicas titulares de las carreteras, sino que es algo que deben garantizar ejerciendo diligentemente sus prerrogativas.