Gestión de activos viarios: principios, dificultades, perspectivas

Este es el texto de la conferencia que he dado el 16 de octubre de 2018 en el marco de la primera sesión del Simposio Nacional de Firmes celebrado en Madrid.

En 1978 los profesores Ralph Haas, de la Universidad de Waterloo, y W. Ronald Hudson, de la Universidad de Texas-Austin, publicaron “Pavement Management Systems”, un manual de algo más de cuatrocientas cincuenta páginas en el que por primera vez se exponía de forma exhaustiva y sistemática la doctrina de la gestión de los firmes de las carreteras. 

 

La obra está estructurada en seis partes:

• El proceso de gestión de los firmes
• Evaluación y comportamiento de los firmes
• Las alternativas de diseño: análisis, evaluación y selección
• Implantación
• Ejemplos de diseño de actividades y sistemas de gestión
• Mirando hacia delante

Los autores, en el prefacio de su obra, subrayan que en torno a los firmes hay que llevar a cabo muy diversas actividades, manejando multitud de datos, y de lo que se trata es de ejecutarlas de manera coordinada y eficiente. Además, destacan algo que es de interés en este simposio: aunque el libro no trata específicamente de los materiales viarios, debe tenerse presente que su comportamiento condiciona la gestión de los firmes. Aunque hacen algunas referencias a programas computacionales, dejan también claro que no son sino meras herramientas.

El último capítulo del libro lleva por título “Future Direction and Research Needs” y en él los profesores Haas y Hudson enfatizan la necesidad de integrar los sistemas de gestión de firmes en los más generales sistemas de gestión de la conservación viaria. Y terminaban diciendo que su intención era que en un futuro próximo el libro fuese actualizado en la medida en que los cambios tecnológicos y las condiciones lo justificasen.

Efectivamente, en 1994 publicaron “Modern Pavement Management”, incorporando como tercer autor a John Zaniewski, de la Universidad Estatal de Arizona. Habían transcurrido dieciséis años desde la edición anterior, en los cuales la evolución en el diseño de los firmes y en su gestión había sido notable. En concreto, un año antes se había publicado la todavía hoy vigente Guía AASHTO para el diseño de estructuras de firme, cuya primera parte se titula, no precisamente por casualidad, “Pavement Design and Management Principles”. Es decir, desde hace un cuarto de siglo es indiscutible que el diseño de los firmes no se puede desligar de la posterior gestión durante su ciclo de vida, la cual, como es sabido, ha de integrar una conservación ordinaria continuada, preferentemente preventiva, y sucesivas rehabilitaciones convenientemente planificadas.

En la 5ª Conferencia Internacional sobre Gestión de Firmes, celebrada en Seattle en 2001, Ralph Haas fue invitado a pronunciar una conferencia que tituló “Reinventing the Wheel”, en la que empezó afirmando que si bien, como se suele decir, no hay que perder el tiempo reinventando la rueda, en el caso de los sistemas de gestión de firmes, a pesar de que pudiera parecer que ya está todo hecho, es decir, que la rueda ya está inventada, hay aspectos sin resolver y hay cosas que se podrían hacer mejor.

Tras esa introducción estructuró su exposición en cuatro partes: una mirada retrospectiva a cómo habían evolucionado los sistemas de gestión de firmes, las claves del éxito en la gestión de firmes, las necesidades de mejora y las expectativas y oportunidades de futuro. En cuanto a esta última parte de la exposición, el profesor Haas terminó refiriéndose a aspectos tales como la consideración de las innovaciones en materiales y procedimientos constructivos, la necesidad de poder hacer análisis a muy largo plazo y la influencia en la gestión de las redes de la progresiva privatización de la explotación.

Las conferencias internacionales sobre la gestión de firmes, como esa en la que se produjo la mencionada intervención de Haas, se habían empezado a celebrar en 1985, inicialmente circunscritas al ámbito de Canadá y Estados Unidos; desde entonces se han sucedido con regularidad. A partir de la séptima edición, celebrada en 2008, pasaron a denominarse “International Conference on Managing Pavement Assets”, introduciéndose por tanto de manera explícita el concepto de activo aplicado a los firmes; la novena edición, la última hasta el momento, tuvo lugar en 2015.

Por otro lado, en junio de 2017 se celebró en Italia la denominada “World Conference on Pavement and Asset Management”. 

 

En todas estas reuniones la participación española ha sido poco significativa. Eso conduce inevitablemente a preguntarse si en España existe una preocupación real por la gestión de los firmes y en qué medida se han utilizado hasta ahora los sistemas de gestión en las diferentes redes españolas de carreteras.

Alguna preocupación por la gestión de los firmes se empieza a manifestar en España ya en la década de 1970, cuando una conocida empresa crea un departamento especializado en la auscultación de firmes y comienza a prestar este servicio a sociedades concesionarias de autopistas y a administraciones públicas. Sin embargo, antes de ese momento ya se gestionaban los firmes, naturalmente, aunque quizás a muchas administraciones les sucedía como al Monsieur Jourdain de Molière: lo hacían, pero no eran conscientes de ello.

En 1987, el año del Congreso Mundial de Carreteras que PIARC celebró en Bruselas, la OCDE definió lo que debe entenderse por sistema de gestión de firmes (Pavement Management System, PMS): “Es un procedimiento consistente en coordinar y controlar todas las actividades encaminadas a conservar los firmes de carreteras, asegurando la mejor utilización posible de los recursos disponibles, es decir, maximizando el beneficio para la sociedad” (así la recogíamos el Profesor Carlos Kraemer y yo mismo en la edición de 1993 de nuestro libro de “Firmes y Pavimentos”). 

Es probablemente en esos años cuando la preocupación por la gestión de los firmes en España se hace explícita y las administraciones viarias empiezan a plantearse el empleo de herramientas específicas con las que articular el procedimiento de coordinación y control al que se refiere la definición de la OCDE. Surgen empresas que empiezan a ofrecer esas herramientas, en unos casos desarrolladas por ellas mismas y en otros comercializando PMS desarrollados en otros países. El CEDEX trabaja así mismo de manera intensa en esa línea. Sin embargo, el progreso en España ha sido limitado desde entonces. Actualmente, son pocas las administraciones españolas de carreteras que tienen implantados y plenamente operativos verdaderos sistemas de gestión de firmes.

Un sistema de gestión de firmes puede presentar diversas estructuras, pero en cualquier caso debe constar al menos de tres módulos básicos (bases de datos, métodos de análisis y retroalimentación), los cuales englobarían los siguientes componentes (Guillermo Albrecht, 2009):

• Datos de entrada (inventario, tráfico, drenaje, …)
• Datos de inspecciones y auscultaciones, tanto funcionales como estructurales
• Modelos de respuesta de los firmes
• Modelos de deterioro y su conexión con los modelos de respuesta
• Indicadores paramétricos y globales
• Niveles a satisfacer asociados a los umbrales de los indicadores
• Modelos de evolución
• Tratamientos de rehabilitación, incluyendo sus costes y sus efectos en los indicadores
• Modelos de costes asociados a la explotación y a la conservación
• Criterios de decisión
• Optimización y priorización
• Aplicación de los resultados
• Seguimiento del resultado y retroalimentación

 

Pero en 2018 el reto no es ya solo gestionar los firmes, ni tan siquiera integrar esa gestión en la de la conservación de carreteras, como señalaban Haas y Hudson hace cuarenta años, sino llevar a cabo una verdadera gestión de los activos viarios. Esto implica una visión totalmente diferente, aunque entre esos activos sigan destacando, obviamente, los firmes, tanto por su importancia técnica como económica.

El objetivo debe ser hoy día obtener los máximos rendimientos del patrimonio viario a lo largo de su ciclo de vida, optimizando las inversiones e incorporando en los análisis no solo los aspectos económicos, sino también los sociales y los ambientales, de manera que se pueda garantizar la sostenibilidad del sistema. Son necesarias inversiones a largo plazo que no deberían depender de las coyunturas presupuestarias, por lo que resultan imprescindibles mecanismos de financiación estables, los cuales pueden ser diseñados con distintas estrategias.

En suma, la gestión de los activos viarios se puede definir como el conjunto de procesos dirigidos a conocer en todo momento el estado de los diferentes activos de la red, valorando si alcanzan o no los niveles requeridos, y a establecer estrategias de inversión a largo plazo para poder explotar, conservar y mejorar de manera óptima esos activos, lo que incluye la definición de los mecanismos de financiación más adecuados y la valoración de los riesgos de las decisiones adoptadas. Estos procesos tienen que ser transparentes y permitir la rendición de cuentas. Se trata, en definitiva, de poder tener una visión global que integre la planificación, la evaluación ambiental y la explotación de una realidad tan sumamente compleja como la de las redes viarias y cuya conceptualización es hoy día muy distinta de cómo era en un pasado no tan lejano.

En 2017 la Asociación Mundial de Carreteras (PIARC) hizo público su Manual de Gestión de Activos, una herramienta web que ya había sido presentada en el último Congreso Mundial celebrado en Seúl en noviembre de 2015.

 

El Manual consta de cuatro partes:

• Management
• Data and modelling
• Planning
• Application

A los efectos de lo que aquí se quiere transmitir el apartado que en la primera de las cuatro partes citadas se refiere a la implantación y a la puesta en marcha de la gestión de los activos es, por su carga conceptual, probablemente uno de los más relevantes. En este sentido el Manual empieza sugiriendo que debe asumirse de entrada que la implantación de procesos de gestión de activos ha de permitir contestar a cinco preguntas esenciales:

1ª ¿Cuál es el estado de los activos en cada momento?
2ª ¿Qué niveles de servicio o de comportamiento son los que se requieren en cada caso?
3ª ¿Qué activos son los críticos en lo que se refiere a su comportamiento?
4ª ¿Cuáles son las mejores estrategias de inversión?
5ª ¿Cuál es a largo plazo la mejor estrategia de financiación?

 A continuación, el Manual de PIARC propone que para echar andar en la gestión de los activos viarios se den tres pasos, cada uno de los cuales requiere llevar cabo diversos análisis y actuaciones:

1^er paso: Establecer las metas y objetivos de la gestión de activos en línea con la misión de la organización, los resultados que se quieren obtener y la estrategia de negocio.
2^o paso: Llevar a cabo una autoevaluación y un análisis de las deficiencias a fin de poder definir las prácticas de gestión más deseables y definir las áreas prioritarias de actuación.
3^er paso: Definir las acciones específicas de mejora, con una visión global que relacione la gestión con la misión y la estrategia de la organización; hay que identificar los activos, establecer el marco para la toma de decisiones, identificar los procesos internos del negocio, las capacidades con las que se cuenta, las necesidades de datos y los costes y beneficios esperables.

La gestión de los activos viarios implica, por tanto, toda una filosofía de actuación que requiere que las organizaciones se estructuren de manera diferente y, sobre todo, que aborden los problemas de un modo muy distinto a como lo hacían anteriormente. Sin embargo, los responsables de esas organizaciones suelen focalizar en exceso sus preocupaciones en disponer de la herramienta informática apropiada. Por supuesto que trabajar con estas herramientas es casi indispensable, pero no hay que confundir los medios con los fines; además, la complejidad de la herramienta utilizada debe ser acorde en cada momento con el grado de maduración que la organización haya alcanzado en la gestión de los activos viarios.

Según el Manual de PIARC una herramienta para la gestión de activos (Asset Management Tool, AMT) es un software específico usado por la organización para llevar a cabo la gestión de activos de un modo lógico y eficiente, el cual se alimenta de dos tipos de inputs:

1º Los datos que describen los activos, sus componentes, su naturaleza y características y su estado en cada momento, así como otras informaciones que puedan resultar relevantes.
2º Los escenarios que la organización contemple para la explotación, la conservación ordinaria y la rehabilitación, además de los que se refieran a aspectos como el tráfico, los presupuestos, el cambio climático, etc.

La herramienta permitirá análisis, simulaciones y combinaciones de escenarios, proponiendo las estrategias más adecuadas para la consecución de los objetivos planteados.

Como ya se ha apuntado, la herramienta debe tener una estructura acorde con el nivel de madurez que en la organización hayan alcanzado los procedimientos de gestión de activos. En este sentido el Manual de PIARC considera tres posibles niveles de madurez: básico, proficient (aventajado) y avanzado.

 

El Manual advierte también de que comprar e instalar la herramienta resulta costoso, pero que lo más importante de todo es la recolección de datos para alimentar el sistema. Estos datos deben ser suficientes, fiables y estar permanentemente puestos al día. Por otra parte, están las dificultades ligadas a la configuración de los distintos módulos de análisis. A todos esos costes hay que añadir los correspondientes a la formación de los usuarios de la herramienta en sus distintos niveles.

En definitiva, como indicaba el Prof. Gerardo Flintsch, de la universidad Virginia Tech, en el XXI Simposio Colombiano en Ingeniería de Pavimentos celebrado a finales de agosto, los desafíos a los que se tiene que enfrentar en la actualidad la gestión de activos viarios se pueden resumir en los siguientes puntos:

• Hay que gestionar un gran número de activos, que presentan un grado de deterioro que en muchos casos es preocupante, con presupuestos menguantes y expectativas de los usuarios que, por el contrario, son crecientes.
• La eficiencia de la gestión requiere incorporar la reducción de la siniestralidad como un elemento clave.
• Las redes de transporte son complejas y están interconectadas.
• La intervención del sector privado modifica el modelo de negocio e incorpora nuevos objetivos.
• Las necesidades de datos son cada vez mayores, por lo que su obtención exige asumir costes nada desdeñables.
• Están surgiendo nuevas tecnologías, como la de los vehículos conectados y la de los vehículos sin conductor, que implican nuevas necesidades que son todavía difíciles de precisar.

 

BIBLIOGRAFÍA

• AASHTO (2013): Transportation Asset Management Guide. A Focus on Implementation. Executive Summary, 48 pág.
• ALBRECHT, G. (2009): Sistemas de gestión de firmes. Estructuras y contenidos, Curso de Gestión de firmes a largo plazo, 29 pág., Structuralia, Madrid
• AUSTROADS (2018): Guide to Asset Management, 15 documentos, Sydney (Australia).
• FLINSCHT, G. (2018): Gestión de pavimentos en los tiempos de los vehículos autónomos y la infraestructura inteligente, XXI Simposio Colombiano en Ingeniería de Pavimentos, Medellín (Colombia)
• FLINSCHT, G. (2018): Impacto de incorporar la seguridad vial a la gestión de activos viales, XXI Simposio Colombiano en Ingeniería de Pavimentos, Medellín (Colombia)
• HAAS, R., HUDSON, W.R. (1987): Pavement Management Systems, 457 pág., McGraw-Hill Book Co., Nueva York.
• HAAS, R., HUDSON, W.R., ZANIEWSKI, J. (1994): Modern Pavement Management, 583 pág., Krieger Publishing Co., Malabar (FL, USA)
• HAAS, R. (2001): Reinventing the (Pavement Management) Wheel, Fifth International Conference on Managing Pavements, 47 pág., Seattle (WA, USA)
• PIARC: Asset Management Manual. https://road-asset.piarc.org/en