Mi posición con respecto al Día Internacional de la Conservación de Carreteras

El 5 de abril de 2018 se celebrará por primera vez el International Road Maintenance Day, que en las redes sociales se ha etiquetado como #IRMD2018. Se pretende que esta celebración se repita todos los años el primer jueves de abril.

En España, país del que ha partido la propuesta de esta celebración, se llevará a cabo un acto consistente en dos mesas redondas sucesivas: la primera girará en torno a la opinión de los usuarios de la carretera, en tanto que la segunda estará centrada en los responsables políticos. El acto, del que se ha publicado ya el programa, tendrá lugar en Madrid, pero además se transmitirá en streaming.

Las primeras cuestiones al respecto son inmediatas: ¿Sirve para algo proclamar que se celebra el día de tal o cual cosa? ¿No hay ya demasiadas celebraciones de este tipo a lo largo del año, prácticamente una cada día? ¿Celebrar un día de la conservación de las carreteras va a contribuir a cambiar la realidad?

Los promotores españoles del #IRMD2018 han logrado que sea una celebración internacional al conseguir que se adhieran a la propuesta personas y organizaciones de muy variados países, tanto de Europa como de América. Estas adhesiones tienen su lógica, puesto que en ambos continentes la conservación de las carreteras no pasa precisamente por sus mejores momentos, como se ha puesto de manifiesto en el congreso que se ha celebrado en Niza durante los últimos días de marzo (Pavement Preservation & Recycling Summit).

La conservación de las carreteras debería constituir una ocupación permanente y continuada de las administraciones titulares de las redes viarias, para que así los usuarios y los diferentes grupos de interés no tuvieran que preocuparse de ella. En España y en otros países se manifiesta sin embargo esa preocupación porque el estado de las redes viarias está empeorando, pareciendo a veces como si las administraciones se hubieran olvidado de sus responsabilidades. Los análisis del estado de las carreteras que la Asociación Española de la Carretera (AEC) realiza bienalmente son reveladores de la situación en nuestro país. Según el estudio que se llevó a cabo en 2015 y que fue presentado por la AEC en la primavera de 2016 el déficit acumulado en materia de rehabilitación y mejora de firmes ascendía en aquel momento a 1.917 millones de euros en la red estatal (26.329 km, con una nota media de sus firmes de 4,2 sobre 10) y a 4.300 millones en el conjunto de las redes de las comunidades autónomas (71.324 km, con una nota media de sus firmes de 3,5 sobre 10). Es bastante probable que los déficits hayan aumentado y las notas medias disminuido en el nuevo estudio que se presentará a lo largo de este mismo mes de abril.

Ciertamente la preocupación debería proclamarse en voz alta todos los días del año mientras las cosas no cambien significativamente, pero hacerlo especialmente un determinado día del año seguramente tampoco está de más. Pero ¿cabe esperar que la situación vaya a cambiar significativamente a corto plazo? Con celebraciones o sin ellas, parece que no y habrá que aprender a convivir con carreteras cuyo estado general no será satisfactorio y, por supuesto, habrá que ser conscientes de lo que eso representa.

Aunque a veces se atribuya el deterioro de las carreteras por una insuficiente conservación a la crisis financiera y económica iniciada en 2008, al menos en España se trata de algo que viene de mucho más lejos. En un estudio publicado en septiembre de 2010 ya se intentaba dejar esto claro; en aquel momento el detonante de la preocupación había sido el descenso de las asignaciones presupuestarias para la conservación, aunque siendo precisos lo que había caído estrepitosamente era la licitación de obras de rehabilitación de firmes.

El monto total de esas licitaciones en la red estatal de carreteras había pasado de 559,62 millones de euros en 2008 a tan solo 23,61 millones en 2009, llegando incluso en 2011 y 2012 a anularse totalmente. Aunque a partir de 2015, cuando la licitación alcanzó los 120,83 millones, ha habido una tímida recuperación, se está aún muy lejos de lo que sería necesario. Algo similar ocurre, por supuesto, en las otras administraciones españolas de carreteras.

Pero siendo verdad que hay un problema de disponibilidad de recursos, de dinero en definitiva, no se trata solamente de dinero, ni quizás fundamentalmente. Un incremento de los recursos asignados a la conservación viaria no garantiza por si solo una mejora apreciable del estado general de las redes. Es imprescindible gestionar la conservación de una manera distinta, lo que supone empezar por asignar los recursos de los programas presupuestarios dedicados a explotación y conservación de carreteras con otros criterios; las inversiones reales contempladas en estos programas experimentaron ciertamente un descenso con la crisis, pero ni mucho menos en la medida arriba señalada para las obras de rehabilitación. Además, el modelo imperante de contrato de servicios para la realización de las operaciones de explotación y conservación de carreteras debería evolucionar decididamente. Ya hay un apreciable consenso en el sentido de que se debería pasar del modelo de contrato basado en decirle al contratista “haga usted estas cosas” a otro en el que se le pida “haga usted lo necesario para conseguir estos resultados”, es decir, de un modelo basado en una relación de actividades convenientemente agrupadas a un modelo basado en el control de los resultados mediante indicadores.

Sin embargo, esos cambios no serán probablemente suficientes. No lo serán porque no solo la conservación de carreteras no es un prioridad, sino porque las carreteras han dejado de constituir un objetivo preferente. En una anterior entrada de este mismo blog se señalaba lo siguiente:

“Estas condiciones de contorno han llevado, ya desde hace años, a una continua pérdida del valor patrimonial de las carreteras, con déficits crecientes sobre todo en lo que se refiere a las necesidades de los firmes y pavimentos, y a la existencia de tramos en los que incluso podría estar comprometida la seguridad de la circulación.

Los objetivos de la conservación viaria han sido tradicionalmente dos: el mantenimiento del valor patrimonial de la infraestructura y el proporcionar a los ciudadanos unas condiciones suficientes de seguridad y de comodidad en la circulación. Dada la situación a la que se ha aludido en el párrafo anterior debemos admitir que esos objetivos no se están cumpliendo. Es imprescindible, por tanto, reconocer que quizás haya llegado el momento de plantear unos objetivos diferentes”.

Se indicaba además que, en consecuencia, se debía formular una nueva política de conservación de carreteras basada en alcanzar unos objetivos ligados a la reducción de la emisión de gases de efecto invernadero (GEI), lo que requiere mejorar el estado de los firmes, sobre todo en lo que se refiere a su regularidad superficial. Se proponía para ello la creación de un fondo que se nutriría de la implantación de dos nuevas tasas que serían suplementarias a dos impuestos ya existentes:

    - Una tasa suplementaria al impuesto de matriculación, que dependería del tipo de vehículo y cuyo valor se fijaría dependiendo de su consumo teórico, quedando exentos de ella los vehículos eléctricos.

   - Una tasa suplementaria al impuesto especial sobre hidrocarburos, como forma más eficiente de implantar el pago por uso de la infraestructura y que habría de depender, por supuesto, del tipo de combustible.

Aunque no en referencia a la creación del fondo, pero sí a la implantación de estas nuevas figuras impositivas, el Ministerio de Hacienda ya ha lanzado recientemente una primera propuesta.

   En una entrada posterior del blog se ampliaban estas consideraciones al ámbito específico de la vialidad urbana, en el cual serían necesarias otras dos medidas adicionales, la primera referida al uso de las vías y la segunda a su disponibilidad:

   - Aumento (o en su caso implantación) de la tasa por estacionamiento, que se debería extender, frente a la más generalizada situación actual, tanto temporalmente (las 24 horas del día y los 7 días de la semana) como espacialmente (incluyendo todas las vías urbanas del término municipal, sin excepciones); las tarifas habrían de variar con el momento, con la situación de la vía y con el tipo de vehículo (los eléctricos pagarían menos, pero pagarían en función de su tamaño, por cuanto también ocupan espacio).

   - Tasa suplementaria al actual impuesto de circulación, que dependería del tipo de vehículo, quedando los eléctricos exentos de esta tasa en la medida en que no tienen emisiones, debiendo establecerse los mecanismos necesarios para que esta tasa suplementaria de carácter municipal hubiera que pagarla en todo el territorio nacional y fuese uniforme, a fin de evitar la deslocalización de las flotas.

Estas propuestas no encajan, sin embargo, con las pretensiones de reducción de la carga impositiva, que se suelen justificar porque está mejorando la situación económica y ello llevaría supuestamente de por sí a un aumento de la recaudación. Según el punto de vista contrario ahora sería el momento de subir determinados impuestos, en línea con las recomendaciones de la OCDE y de la propia Comisión Europea, porque hay una mayor capacidad de asumirlos y esa sería la única forma de financiar las políticas públicas, entre las cuales se incluye la política de transportes y, por tanto, la de carreteras.

Esta política de carreteras debería tener hoy día como principal objetivo la reducción de las emisiones de GEI como consecuencia del transporte por carretera. Por ello, como ya se propuso en este blog, esta política debería ser elaborada en el marco de las estrategias de adaptación al cambio climático. 

Sin embargo, no parece realista pensar que nuestras carreteras vayan a tener un estado mucho mejor que el actual. Como ya se ha indicado más arriba, las carreteras no constituyen un objetivo real para los poderes públicos, independientemente de las manifestaciones de sus responsables. Por tanto, a lo más que se puede aspirar es a una cierta sostenibilidad, es decir, a que ese estado mejore muy ligeramente o a que se mantenga, aunque para ello se tenga que pagar más que hasta ahora.