Causas del mal estado de los pavimentos (además de los insuficientes recursos para actuaciones de mejora y rehabilitación)

El pasado 11 de junio se celebró en Madrid la VIII Jornada nacional de la Asociación Española de Fabricantes de Mezclas Asfálticas (Asefma) bajo el título “Soluciones técnicas para tiempos de crisis” y en la que se volvió a insistir en la necesidad de dedicar más recursos presupuestarios para la mejora y rehabilitación de los pavimentos. Es evidente, y así lo subrayó el Presidente de Asefma, que el no dedicar los recursos necesarios se traduce en un deterioro creciente del estado general de los pavimentos. Sin embargo, uno de los asistentes a la Jornada manifestó que, en muchas ocasiones, los deterioros que aparecen en los pavimentos no se deben al hecho de que no se estén llevando a cabo tareas de mejora y rehabilitación con la regularidad requerida, sino a las malas características de los materiales empleados o a deficiencias en la ejecución de los pavimentos. Tal afirmación produjo un cierto revuelo entre un público compuesto mayoritariamente por contratistas de obras, pero para quien esto escribe es una realidad a la que ha tenido que enfrentarse en bastantes ocasiones en los últimos años (como seguro que le ha ocurrido también a quien realizó la afirmación que da pie a estas consideraciones).

A mediados de la década de 1990 el Centro de Estudios de Carreteras del CEDEX llevó a cabo, por encargo de la Dirección General de Carreteras, un análisis del estado de los pavimentos de las autovías que se habían construido en los diez años anteriores. Una de las conclusiones más llamativas de dicho análisis fue que el factor que más influía con carácter general en cómo habían quedado los pavimentos y en su posterior comportamiento era quién había sido el Director de las obras. Si se piensa detenidamente, seguro que se está de acuerdo en buena medida con esta “correlación”, independientemente de que las razones para el fallo prematuro de los pavimentos requieran un análisis algo más complejo.

Es obvio que si un pavimento presenta deterioros tras no haber pasado demasiado tiempo desde la puesta en servicio puede deberse a deficiencias en el proyecto o a deficiencias en la ejecución. A menudo los que hacen las obras se quejan de la mala calidad de los proyectos, pero a veces esto es sólo una coartada para intentar modificar el contrato de la obra (a su favor, por supuesto); por otro lado, la experiencia muestra, en el caso de los pavimentos, que en un eventual mal resultado la influencia del proyecto suele ser menor que la de la obra. No se está diciendo en absoluto que los proyectos de pavimentación no sean manifiestamente mejorables, sino que hay que poner cada cosa en su sitio.

En España las posibles deficiencias de los proyectos de pavimentación son fundamentalmente cuatro:

- una sujeción exagerada a lo que establece la normativa, olvidando que lo único que hace ésta es definir un marco general de actuación y que en cada caso hay que valorar las circunstancias concretas del proyecto;

- un desprecio por algunos aspectos de la normativa que constituyen lo que podría denominarse su letra pequeña;

- la no consideración de cuáles habrán de ser las condiciones reales de la obra, sobre todo en lo que se refiere a la disponibilidad de materiales y a cómo se desarrollan determinados procesos constructivos;

- un insuficiente análisis económico de las posibles soluciones técnicas (ese análisis a veces, directamente, es inexistente), lo que debilita enormemente la propuesta del proyecto frente al deseo de modificarlo del contratista de la obra.

En cuanto a las posibles causas de deficiencias en la obra no se puede decir que sean infinitas, pero casi. La primera de ellas, en línea con la citada conclusión del estudio del CEDEX al que se ha aludido, es la ignorancia, la inexperiencia, la incompetencia o la falta de dedicación del Director de la obra. Desde hace años en España se ha intentado complementar (en realidad, suplir en muchas de sus funciones) la labor del Director de obra con las denominadas asistencias técnicas para el control y vigilancia. Lo que ha ocurrido es que también a los integrantes de esas asistencias técnicas se les podía achacar a veces ignorancia, inexperiencia o incompetencia (aunque no, en general, falta de dedicación).

En la medida en que el Director de obra falla la probabilidad de que el contratista no haga las cosas como debiera crece exponencialmente. Resultan entonces más frecuentes los incumplimientos de las especificaciones de los materiales, la disminución de los contenidos de cemento o de betún asfáltico, el trabajo en circunstancias meteorológicas desfavorables (temperaturas bajas, lluvia, etc.), las velocidades de extensión más elevadas de lo aconsejable, la insuficiente compactación, la merma de espesores, los resultados de ensayos convenientemente “maquillados”, etc. Estas prácticas propias de la picaresca, por decirlo de una forma suave, han existido siempre; sin embargo, en los últimos veinte años se intensificaron como consecuencia de la asunción generalizada del “vale todo” (lo importante es que se pueda inaugurar en la fecha en la que quiere el político).

Pero las consecuencias han sido mucho peores que en el pasado debido a la ignorancia, la inexperiencia, la incompetencia o la avaricia de muchos jefes de obra, y a la presión insoportable que sobre la mayoría han ejercido sus empresas para aumentar a toda costa el beneficio de las obras. Sí, ya sé lo que dicen los contratistas de que en las obras siempre se pierde, pero si eso fuese cierto haría aún más inexplicable el que muchos se hayan enriquecido como lo hicieron (sin olvidar, claro está, las prácticas financieras exquisitas: intento cobrar de la Administración lo antes posible, pero ya veré cuándo puedo pagar a mis subcontratistas). Y para mejor ocasión dejaremos cómo ha influido en la calidad de la obras la práctica de las comisiones y de las adjudicaciones irregulares.

Si los contratistas de obras leyeran los dos párrafos anteriores seguro que jurarían por todos sus parientes vivos y muertos que estas cosas sólo han ocurrido, si han ocurrido, en muy contadas ocasiones, que ellos sólo las conocen de oídas y que, naturalmente, nunca jamás han incurrido en ellas. Pero el que las cosas sólo se comenten en voz baja no quiere decir que no existan y los problemas de los fallos prematuros (algunos escandalosos) están ahí y en absoluto pueden achacarse a la casualidad o a la mala suerte, sin olvidar que cuando esos fallos resultan clamorosos no es debido en general a una única causa, sino a una serie de tropelías en cadena.

¿Qué se necesita para la conservación de las carreteras?

La respuesta más inmediata es dinero. En estos tiempos, en los que las consignaciones presupuestarias para la conservación de las carreteras se han reducido drásticamente y sus efectos se manifiestan ya claramente, esta respuesta parece lógica. Sin embargo, la respuesta correcta no es tan simple. Se necesita dinero, pero no sólo dinero. Además, los años pasados son una demostración de que con más dinero las cosas pueden no hacerse suficientemente bien. En última instancia, y siempre que se superen unos mínimos, los presupuestos disponibles son simplemente un dato de partida.
 
Lo primero que se requiere para la conservación de las carreteras es una política de conservación o, si se quiere expresar de otro modo, una voluntad política de dedicar atención, esfuerzos y recursos a la conservación de las carreteras, es decir, a preservar el patrimonio viario y actuar sobre la infraestructura viaria para atender a las necesidades de los ciudadanos. Los responsables políticos deben empezar por darse cuenta de que un buen estado de las carreteras es imprescindible para garantizar un transporte de mercancías eficiente, para satisfacer, en condiciones de seguridad y de razonable comodidad, la movilidad de las personas y para que sea un hecho la accesibilidad a todo el territorio. Desafortunadamente, los actuales mandatarios políticos españoles no parecen darse cuenta o, si se la dan, no obran en consecuencia. Y en este punto no se puede apelar a la herencia recibida. La voluntad política es independiente de que la herencia recibida sea mala, buena o regular.

En los últimos cuarenta años el único ministro que al menos manifestó una voluntad inequívoca de prestar la atención debida a la conservación de las carreteras fue Dª Magdalena Álvarez al comienzo de su mandato, en 2004. Incluso, esa voluntad se llegó a plasmar en parte en el PEIT (Plan Estratégico de Infraestructuras y Transporte), lo que no había ocurrido en documentos anteriores (salvo en el Plan General de Carreteras 1984-1991) ni ocurriría en el posterior PITVI (Plan de Infraestructuras, Transporte y Vivienda). Sin embargo, esa voluntad inicial no se acabó por concretar suficientemente; sí se tradujo, sin embargo, en unos notables incrementos de los montos destinados a inversiones reales en el Programa 453C (Conservación y explotación de carreteras) de los Presupuestos Generales del Estado, así como en su grado de cumplimiento, que se aproximó al 100 % (al contrario de lo que había ocurrido en la época en la que había sido ministro Francisco Álvarez-Cascos, cuando los grados de cumplimiento en dicho programa fueron exageradamente bajos). Otra cosa distinta, de todos modos, es lo que ocurrió con el reparto de las cantidades consignadas presupuestariamente en el Programa 453C entre las distintas actividades de conservación y de explotación, sobre lo cual se volverá más adelante.

Lo que se requiere en segundo lugar para la conservación de las carreteras es contar, en el ámbito de la administración titular correspondiente, con una organización específica para la conservación viaria. Por ejemplo, durante bastantes años se contó en la Dirección General de Carreteras del Ministerio de Fomento con una Subdirección General de Conservación y Explotación con una estructura y unas competencias asignadas que respondían bastante bien a este segundo requerimiento. Con ello acabó el anterior ministro, D. José Blanco, y la distorsionada estructura creada bajo su mandato se ha mantenido con su sucesora Dª Ana Pastor Julián.

En el actual organigrama hay una “Subdirección General de Explotación y Gestión de Red” y una “Subdirección General de Conservación”. Esto, en principio, no es ni malo ni bueno; incluso podría ser bueno en la medida en que en la organización anterior la atención a la explotación dificultaba en muchos casos y en grado apreciable la atención a las necesidades de conservación. Sin embargo, la distorsión se pone de manifiesto al observar las funciones encomendadas a una y otra subdirección.

A la primera de las subdirecciones citadas le está encomendada, entre otras, la función de “La elaboración de estudios e informes y la coordinación, inspección y control de las carreteras explotadas en régimen de gestión indirecta”, mientras que a la segunda se le encomienda entre otras la función de “La gestión y seguimiento de las concesiones de carreteras sin pago directo del usuario, desde el momento de su puesta en servicio, en coordinación con la Subdelegación del Gobierno en las Sociedades Concesionarias de Autopistas Nacionales de Peaje”. Habrá que suponer que existan diferencias entre ambas funciones, pero deben ser tan sutiles que desde fuera no es posible apreciar cuáles puedan ser.

Pero lo más llamativo es que a la Subdirección General de Conservación se le asigna entre sus funciones la de “La gestión de la calidad del servicio vial y la vialidad invernal”. Desde un punto de vista conceptual no es entendible esta asignación, puesto que tanto gestionar la calidad del servicio como la vialidad invernal son actividades de explotación en sentido estricto, no de conservación. Pero no sólo es un problema conceptual, aunque de por sí sea muy revelador, sino que la inclusión de esa función entre las asignadas a esta Subdirección puede tener una importante incidencia en el reparto de las consignaciones presupuestarias disponibles en el Programa 453C, como así viene ocurriendo (entiéndase: incidencia negativa para las verdaderas actividades de conservación).

Probablemente la realidad que se ha descrito responde al hecho de que la organización dedicada a la explotación y a la conservación en los servicios centrales del Ministerio de Fomento está inflada, al contrario de lo que seguramente ocurre en los servicios periféricos. Probablemente hay también, en la artificial asignación de funciones a las dos subdirecciones, la necesidad de justificar recursos humanos con niveles retributivos superiores a los necesarios en estos servicios centrales. Pero lo cierto es que, a los hechos hay que remitirse, esta organización ha demostrado ser mucho menos eficiente que la anterior.

El tercer requerimiento para llevar a cabo la conservación de las carreteras es contar con los recursos humanos y materiales adecuados, tanto en la organización específica de la administración titular como en las empresas a las que se les pueda haber adjudicado, bajo diversas fórmulas, la ejecución de las distintas actividades de conservación o de una parte de ellas. Tanto los medios humanos como los materiales deberían estar dedicados de manera permanente y exclusiva a las actividades de conservación.

En cuanto a los medios materiales, hay que disponer de maquinaria, materiales de construcción, depósitos y talleres, centros de control de las actividades, etc.; aun sin ser tan exigentes como las actividades de explotación en sentido estricto, las de conservación precisan también de una coordinación basada en un adecuado sistema de comunicaciones. Por otro lado, las actividades de conservación requieren también un personal específicamente adscrito a ellas, con la mayor experiencia posible en carreteras, altamente especializado en cada una de las diversas tareas y con una formación acorde con los distintos niveles de responsabilidad: ingenieros, técnicos, operarios especializados, etc. Lo que debe subrayarse en este sentido es que la incorporación de las personas que se van a dedicar a la conservación viaria no puede ser el fruto de la improvisación, aunque en España en estos últimos años, incluso en los niveles de mayor responsabilidad, pareciera que ha ocurrido justamente lo contrario.

Junto a todo lo anterior, es evidente que para la conservación de las carreteras son imprescindibles unos recursos económicos y financieros, pero que:

• tienen que estar destinados de manera estable a la conservación,
• ser conocidos con suficiente antelación y
• deben estar garantizados por largos períodos de tiempo

A este respecto es perfectamente sabido que más grave que el hecho de que los fondos disponibles sean escasos es que no haya garantías a medio plazo sobre su disponibilidad real, pues eso impide la planificación de las actividades, sobre todo de las de rehabilitación. Desafortunadamente, la mayoría de las administraciones públicas en épocas de recesión o de ajuste tienden a destinar los escasos fondos disponibles a la construcción de nuevas vías antes que a la conservación de las existentes, lo que no deja de ser paradójico. Y la paradoja ha vuelto a ser ratificada en la administración estatal española en esta época de crisis económica que comenzó en 2008, aunque las vías construidas no hayan sido carreteras, sino líneas ferroviarias de alta velocidad.

Lo que ha ocurrido en materia de consignaciones presupuestarias en la citada administración estatal española en los últimos años queda reflejado en el siguiente cuadro. Las inversiones reales correspondientes al programa presupuestario 453C no son en absoluto desdeñables, e incluso en 2012 se ha superado la cifra correspondiente a 2006. Otra cosa son, sin embargo, las cantidades que se han dedicado a la rehabilitación y mejora de los firmes, que ya en 2009 experimentaron un drástico descenso y que en 2011 y en 2012 quedaron reducidas a cero. No es tanto un problema de la cantidad que se asigna conjuntamente a explotación y a conservación cuando se aprueban los presupuestos, sino de gestión del reparto que internamente se realiza en la administración de carreteras entre los distintos tipos de actividades. En cualquier caso son evidentes las fuertes variaciones interanuales, contrarias a cualquier mínimo principio de estabilidad y a las condiciones citadas en los párrafos anteriores.

Año	Inversiones reales en el programa 453C (M€)	Licitaciones de proyectos de clave 32 (M€)(*)	Adjudicaciones de proyectos de clave 32 (M€)
2005	642,92(**)	240,19	103,11
2006	846,10(**)	322,92	307,56
2007	982,89(**)	571,98	355,10
2008	1.111,36(**)	559,62	329,72
2009	1.330,25(**)(***)	23,61	251,63
2010	1.257,77(****)	37,07	0,00
2011	1.078,77(****)	0,00	29,36
2012	873,00(****)	0,00	0,00

            Fuente: Ministerio de Fomento y elaboración propia

            (*)       Proyectos de rehabilitación y mejora de firmes

            (**)     Obligaciones reconocidas al cierre del ejercicio

           (***)   Incluye las asignaciones procedentes del Plan E

           (****) Estas cifras son las aprobadas en la Ley de Presupuestos. No se ha podido disponer de las cantidades que suponen las obligaciones reconocidas al cierre del ejercicio.

Parece que los responsables políticos no acaban de entender el problema, como tampoco lo han comprendido, al menos hasta hace muy poco tiempo, los medios de comunicación. Las cantidades que se dedican conjuntamente a actividades de explotación y de conservación son ciertamente importantes, pero en una gran proporción son destinadas a los contratos coloquialmente denominados de “conservación integral”, los cuales son realmente, según su propia denominación oficial, “contratos de servicios para la ejecución de diversas operaciones de conservación y explotación en las carreteras”. Es decir, lo que incluyen esos contratos es el mantenimiento de la vialidad (resolución de incidentes, limpieza, vialidad invernal, etc.) y la ejecución de pequeñas actuaciones de conservación ordinaria para que dicha vialidad no se vea afectada, pero no la imprescindible reposición o mejora periódicas de los elementos de la carretera (firmes y señales, principalmente). Por otro lado, es imprescindible reservar y destinar una cierta proporción a la atención de las emergencias que, inevitablemente, surgen a lo largo del año en la red, como consecuencia principalmente de las lluvias (pero que pueden acabar resultando de mayor entidad aún si no se ha llevado a cabo regularmente una adecuada labor de rehabilitación y mejora de los firmes ni de otros elementos de la carretera).

Por tanto, no se trataría, al menos en primera instancia, de aumentar las cantidades destinadas a las inversiones reales en el programa 453C, entre otras cosas porque eso puede resultar inviable en el actual proceso de ajuste presupuestario. En consecuencia, de lo que se trataría es de limitar razonablemente lo que se dedica a esos llamados contratos de conservación integral, que son, no se olvide, contratos para recibir unos servicios que pueden no ser imprescindibles. Por ejemplo, basta con fijarse en las desorbitadas cantidades que se dedican a la vialidad invernal, cuando en la mayoría de las provincias españolas el riesgo de afección a la vialidad por hielo o nieve es bajo y circunscrito a unos pocos días al año; los políticos responsables (jaleados por los medios de comunicación) pretenden, sin embargo, que dicho riesgo sea cero, lo que conduce a que los costes se disparen, como sabe perfectamente cualquier técnico (e incluso cualquier persona con sentido común).

Sobre los temas económicos y financieros habrá que volver en otro momento. Ahora, sin embargo, se terminará con una referencia al último de los requisitos para poder llevar a cabo la conservación de las carreteras: la disponibilidad de una tecnología específica para la conservación.

Hay que empezar a este respecto subrayando que la tecnología para la conservación viaria es más compleja que la necesaria para el proyecto o la construcción. Además, se necesita, como ya se ha apuntado más arriba, una mayor experiencia tanto para su desarrollo como para su aplicación.

En España la tecnología aplicada para la conservación viaria es, en general, bastante limitada y, en algunos detalles, francamente obsoleta. Esta afirmación se sustenta en una comparación con lo que ocurre en otros países, entre los que cabría destacar Francia, por su proximidad, y Australia y Nueva Zelanda tanto por el cuerpo de doctrina desarrollado en ellos en estos últimos años como por la forma en que lo aplican en sus respectivas redes viales.

Se empieza en España por el hecho de que, con la excepción de alguna administración regional, la gran mayoría de las administraciones de carreteras españolas no tienen implantado un verdadero sistema de gestión, aunque en algunas de ellas (caso del Ministerio de Fomento) incluso algunos técnicos crean lo contrario. Se puede seguir por el hecho de que las técnicas de auscultación no están suficientemente generalizadas o se desdeña el uso de determinados procedimientos utilizados en otros países desarrollados. No es tampoco baladí el hecho de que la normativa de rehabilitación de firmes, que data de los primeros años de la década pasada, resulta totalmente inadecuada para hacer frente a la situación actual, sobre todo por la rigidez de sus planteamientos a la hora de diseñar las rehabilitaciones estructurales o superficiales. Se puede finalizar destacando que hay asimismo un abandono casi total de los muchos y variados procedimientos de actuación preventiva, en detrimento de los de actuación curativa, a veces por desconocimiento, pero otras veces basándose en unos análisis económicos en los que no se consideran todos los costes involucrados (entre los que están los que son soportados por los usuarios, como consecuencia de tener que circular por carreteras con un mal estado de los pavimentos debido a que se posponen excesivamente las actuaciones de mejora). Como el desarrollo de este punto puede resultar exageradamente prolijo, se va a limitar el análisis a una modesta reflexión sobre los sistemas de gestión.

En 2007 el Ministerio de Fomento licitó los concursos de concesión de obra pública para el acondicionamiento de diez tramos de las autovías denominadas de primera generación. En los pliegos destacaba, sin duda, la inclusión de unos indicadores que habrían de ser utilizados para que la administración concedente pudiera valorar el acondicionamiento conseguido; a lo largo del período concesional el concesionario sería valorado por esos indicadores, que servirían incluso para llevar a cabo bonificaciones o penalizaciones sobre el canon establecido en la adjudicación del contrato de concesión.

Un primer problema estribaba en la mezcla, en una cierta indiferenciación, entre indicadores de servicio e indicadores de estado. Los primeros se refieren a la explotación en sentido estricto, es decir, al servicio que se presta, mientras que los segundos se refieren a los elementos de la carretera que son objeto de las actuaciones de conservación.

Un problema aún mayor era el exagerado número de indicadores contemplados, más de cuarenta. Una gestión eficiente puede y debe basarse en un número limitado de indicadores, quizás cuatro o cinco, o todo lo más siete u ocho. El basar la gestión en una cuarentena de indicadores la complica en extremo, mucho más cuando se carece de la suficiente experiencia en su manejo, como era el caso.

Además, como consecuencia probablemente de un error conceptual relativamente común, en muchos casos no se trataba realmente de indicadores, sino de parámetros resultantes de determinadas mediciones. Debe tenerse en cuenta que un indicador es simplemente una nota o calificación con la que valorar de manera objetiva, de un modo cuantitativo y en un momento determinado, el servicio que se presta (indicador de servicio) o la situación en la que se encuentra un elemento de la infraestructura que soporta ese servicio (indicador de estado); la cuantificación y la objetivación se llevan a cabo midiendo en cada caso uno o varios parámetros, que son los que deben ser utilizados, mediante la función de transformación correspondiente, para establecer el valor del indicador. Para mayor abundamiento, algunos de los indicadores que se establecían no eran sino el resultado de una apreciación subjetiva.

El indicador da una valoración en un momento determinado. Tanto para que sirva realmente como elemento de gestión como para poder fijar adecuadamente los umbrales de referencia (de calidad inicial, de atención o de actuación conveniente, de actuación necesaria y de inaceptabilidad) es imprescindible que se conozca cómo el indicador puede variar con el tiempo, es decir, es imprescindible contar con modelos de evolución.

Para poder contar con modelos de evolución hay que llevar a cabo siempre, en primera instancia, aproximaciones apriorísticas. Es decir, hay que empezar proponiendo modelos referenciados en la literatura técnica o desarrollarlos con las técnicas matemáticas adecuadas (análisis markovianos, por ejemplo); estos modelos se habrán de ir calibrando y ajustando con el tiempo, según se vaya disponiendo de mediciones reales del parámetro o de los parámetros sobre los que se basa el indicador

Los modelos de evolución son uno de los componentes de un sistema de gestión. Por tanto, resulta bastante claro que si no está implantado un sistema de gestión es más que dudoso que se cuente con modelos de evolución adecuadamente calibrados y, en consecuencia, no tiene sentido utilizar unos umbrales de los indicadores que cabría incluso calificar como arbitrarios.

Y si no hay un sistema de gestión, no pueden establecerse adecuadamente, ni mucho menos valorarse correctamente, las distintas estrategias posibles de actuación en materia de conservación, unas con una componente más o menos preventiva, otras predominantemente curativas. En definitiva, si no hay un sistema de gestión, las decisiones no estarán suficientemente fundamentadas y, aunque no es discutible que en última instancia las decisiones han de corresponder a los responsables políticos, dichas decisiones quedarán al albur de su mejor criterio, desgraciadamente condicionado a menudo por el clientelismo político, la visión electoral a corto plazo o las presiones de los medios de comunicación.

¿Por qué? (a vueltas con la conservación de las carreteras españolas)

El próximo 11 de junio de 2013 se celebrará en Madrid la VIII Jornada nacional de la Asociación de fabricantes de mezclas asfálticas (Asefma), bajo el lema “Soluciones técnicas para tiempos de crisis”. La Jornada está estructurada en torno a tres mesas redondas, la última de las cuales lleva por título “Criterios y soluciones de conservación en los firmes una vez superada la crisis. Criterios de conservación: ¿preventiva o curativa?”. En esta mesa redonda se pretenden abordar, según el programa provisional conocido hasta ahora, los siguientes temas:

- Conservación preventiva. Criterios y soluciones alternativas.

- Dos casos de éxito: autopistas y la red de carreteras de Francia.

- La innovación en el sector de las mezclas asfálticas. Materiales y sistemas de futuro.

- Análisis de ciclo de vida y técnicas de fabricación a baja temperatura.

Como existe el riesgo, muy elevado en España, de que la mesa redonda se convierta en una sucesión de monólogos, sin que haya realmente debate, parece oportuno lanzar desde ahora mismo una serie de preguntas sobre algunos de los temas planteados y sobre el propio título de la mesa redonda:

• ¿Quién dirá cuándo se ha superado la crisis? ¿La ministra de Economía y Hacienda que en mayo de 2009 auguraba que en unas pocas semanas se verían los “brotes verdes” de la recuperación de la economía española? ¿La ministra de Empleo y Seguridad Social que acaba de decir que ya se ven los efectos positivos de la reforma laboral, justo cuando distintos organismos nacionales e internacionales predicen un aumento del desempleo durante 2013 y 2014 hasta sobrepasar incluso el 27 %?

• ¿Por qué los criterios de conservación han de ser distintos en época de crisis que una vez superada ésta?

• ¿Hay alguien que crea que la mejor estrategia de conservación, tanto técnica como económicamente, no es la preventiva? ¿Hay quien considere que en época de crisis no es posible o no es conveniente o no es necesario llevar a cabo una estrategia preventiva de conservación? ¿En qué tipo de análisis se basa para llegar a esa conclusión?

• Si la crisis no se empieza a superar, como parece más que probable, hasta 2018 o 2020, ¿se va a dejar para entonces la aplicación de estrategias preventivas de conservación o simplemente se va a dejar para entonces la conservación de las carreteras?

• ¿Por qué no se asume que en época de crisis la conservación es aún más importante, o acaso se cree que la conservación está entre las cosas de las que se puede prescindir?

• ¿Por qué se sigue admitiendo que las tareas de conservación se posterguen sine die mientras se acometen inversiones en nuevas infraestructuras que son de una rentabilidad más que dudosa?

• Cuando se hace referencia a que dos casos de éxito son las autopistas y la red de carreteras de Francia, ¿esas autopistas a las que se alude son las españolas o las francesas? Si alguien piensa que pueden ser las españolas, ¿ha viajado por las autopistas francesas y no se ha dado cuenta de que están mucho mejor conservadas que las españolas?

• Teniendo en cuenta que en Francia operan algunos concesionarios españoles, ¿qué explicaría las diferencias? ¿Son más eficientes los concesionarios españoles cuando trabajan fuera? ¿Los usuarios españoles son menos exigentes que los franceses y se conforman con menos, a pesar de pagar unos precios muy similares? ¿La Administración francesa es más exigente que la española y se preocupa más por defender los intereses generales antes que los de los concesionarios?

• ¿Hay quien siga pensando, como dijo el 19 de mayo de 2010 en la V Jornada nacional de Asefma la entonces Secretaria General de Infraestructuras, que la red de carreteras españolas está mucho mejor que las redes “canadiense, francesa y alemana”?

• Por cierto, ¿se acuerdan todavía los representantes de las empresas de Asefma que en la ocasión citada la susodicha Secretaria General de Infraestructuras les dijo que el futuro de sus empresas pasaba por la internacionalización (léase trabajar fuera de España) o por convertirse en subcontratistas de los grandes grupos constructores?

• Quizás se acuerden mejor de lo que más recientemente (el 24 de mayo de 2012, en la VII Jornada nacional de Asefma) les dijo el todavía hoy Director General de Carreteras del Ministerio de Fomento, quien afirmó que la mejora de la seguridad de la circulación en España se debía en gran medida a la mejora de la red de carreteras. Si existe esta relación causal, ¿por qué no se dedican los recursos necesarios para evitar un empeoramiento, ya bastante evidente, del estado de las carreteras españolas?

Un nuevo paradigma en la transferencia de tecnología en carreteras

En septiembre de 1997 fui invitado a dar una conferencia en el marco del XII Congreso Argentino de Vialidad y Tránsito que se celebró en Buenos Aires. El título de esa conferencia era “La experiencia española en transferencia de tecnología en carreteras”. En aquella ocasión empezaba señalando:

La transferencia de tecnología consiste básicamente en un trasvase de conocimiento entre los sectores productivos de dos países distintos, de manera que al cabo de un cierto tiempo, no demasiado largo, el sector productivo receptor se encuentre en condiciones de realizar sus propios desarrollos e incluso de que la trasferencia pase a realizarse también en sentido contrario al inicial. No debe confundirse la transferencia de tecnología, que tiene en todo caso un profundo sentido económico ligado a los sectores productivos involucrados, con otras actuaciones que suelen resultar imprescindibles para la transferencia, pero que no constituyen por sí mismas esa transferencia.

Tras la introducción, la exposición se estructuraba en cinco apartados: condiciones para la transferencia de tecnología; cooperación entre administraciones públicas; intercambio de experiencias; acceso a la documentación y a la información; formación.

Han pasado ya más de quince años, y los cambios tecnológicos y económicos que se han producido desde entonces han sido notables, aunque no todos ellos para bien. En aquel momento la globalización de la economía y el uso de internet eran relativamente incipientes. Por otro lado, España experimentaba en ese momento un asombroso desarrollo de sus infraestructuras viarias; ahora, en cambio, son países latinoamericanos como México, Costa Rica, Colombia, Brasil, Perú, Chile, etc., los que han tomado el relevo

En lo que se refiere a la transferencia de la tecnología los cambios han sido, si cabe, más profundos, aunque algunos aún no los hayan percibido. La globalización afecta también, por supuesto, a estos procesos de transferencia e internet se ha convertido en una herramienta gracias a la cual esos procesos pueden y deben llevarse a cabo de una manera diferente. Un cambio radical ya está en marcha y por eso no es aventurado hablar de un nuevo paradigma.

Tradicionalmente la transferencia de tecnología se desarrollaba en forma jerarquizada: desde un foco emisor, más o menos potente, se establecían flujos que llegaban a unos pocos receptores, que hacían de emisores secundarios e irradiaban a su vez a un mayor número de receptores de menor importancia que los anteriores. Este esquema se basaba en la existencia de estrechos y rígidos canales de formación y de información por los que se dosificaba cuidadosamente el “riego” hacia los niveles inferiores. Las posibilidades de fallo de un sistema en serie como éste eran lógicamente elevadas, por lo que la eficiencia de los procesos de transferencia resultaba limitada.

El orden descrito no se ha subvertido, pero sí ha cambiado. Como tantos otros procesos, los de transferencia tecnológica, incluyendo sin duda los de transferencia de la tecnología viaria, han evolucionado en estos últimos años hacia procesos en red. El sistema queda así formado por multitud de nodos, no todos iguales ciertamente, pero todos ellos interconectados, y que son tanto emisores como receptores. Los canales de formación y de información tienen capacidades superiores y, sobre todo, se han vuelto más flexibles. Un sistema de este tipo es más difícil de manipular y las probabilidades de fallo sistémico son menores, aunque en algún momento la conexión entre dos nodos concretos pudiera fallar. Y todo esto es posible gracias a internet, y en particular a lo que se ha dado en llamar la web 2.0, es decir, a la posibilidad de compartir conocimiento en entornos abiertos, interoperables y al servicio de los usuarios: blogs, wikis, redes sociales, multimediotecas, etc.

Los comités presididos por una personalidad nacional o internacional disminuyen su importancia frente a los debates en la red; los cursos selectos y restringidos retroceden frente a los MOOC (Massive Open Online Courses); los salones de conferencias empiezan a ser sustituidos por las retransmisiones en streaming; los libros en los anaqueles conviven con los que hay en las nuevas bibliotecas virtuales. Dicho de otro modo: mientras hasta hace poco la información técnica era custodiada con celo por los que, fundamentalmente en su propio interés, actuaban como emisores en los procesos de transferencia tecnológica, de lo que se trata hoy es de poner toda la información en la red, a un precio asequible para todos o incluso gratuitamente. Y no sólo la información, sino también, de manera creciente, la formación.
Un condicionante nada desdeñable en la transferencia de tecnología es la lengua, como lo era también antes. Es evidente que el inglés es la lingua franca de la tecnología. Pero no debemos minusvalorar la potencia del español. En nuestro ámbito, el español y el inglés tienen que convivir en los flujos de formación y de información. El papel del español crecerá en la medida en que nodos tradicionalmente receptores se conviertan también en emisores, aunque si se quiere trascender de nuestro propio ámbito, y ese es un objetivo perfectamente posible a medio plazo, hay que formar e informar también utilizando el inglés.

Otra cuestión sería la relativa a si existe o no en nuestro ámbito un soporte para que el nuevo paradigma sea una realidad cotidiana. Un cierto soporte parece que se está configurando con carácter general, sin duda, aunque todavía son apreciables las resistencias por parte de quienes se sienten más a gusto con el modelo anterior. La existencia de nodos activos, y de flujos entre ellos, es ante todo una cuestión de voluntad, basada en el convencimiento de que el nuevo paradigma es notablemente más fructífero que el antiguo. Dicho de otro modo: no hay que tener miedo a poner a disposición de los demás la experiencia propia, más amplia o más restringida, ni de acercarse sin prejuicios a las de los demás.

Corrupción y mala gestión

Hasta este momento parece que en España no se ha querido abordar la relación entre la deficiente conservación de los pavimentos y dos realidades no muy difíciles de demostrar: la mala gestión de las administraciones públicas (que no tiene que ver con la escasez de recursos) y la corrupción en los procesos de licitación, contratación y construcción de obras.

Llama la atención el que no se suela hacer mención de estas cosas. No insistiremos en lo de la corrupción, que es una de las razones que han precipitado la caída de la construcción y de la conservación viarias (si hay un "negocio" insostenible, por piramidal, ese es el de la corrupción). Pero entre las malas prácticas de gestión podríamos citar algunos ejemplos muy claros, y todos ellos suponen "desviación" de los fondos que podrían y deberían dedicarse a la conservación (¿también esto es corrupción?):

- Proliferación (en número y en su dotación presupuestaria) de los llamados contratos de conservación integral (contratos de servicios, que no de obra, para la explotación y conservación de las carreteras). Estos contratos sirven para mucho, y entre otras cosas son un buen instrumento para financiar partidos políticos.

- Proliferación de los llamados procesos de colaboración público-privada, en los que el riesgo de la parte privada es mínimo en la medida en que una buena parte de las contingencias las cubre la parte pública. Además, al contrario de lo que ocurre en otros países, aquí se permite que en esos procesos participen empresas constructoras (generalmente como socios mayoritarios de la parte privada), de manera que una vez realizada la obra (que es donde se obtienen pingües beneficios por como se llevan a cabo estas contrataciones) el partner privado empieza a decir que si las expropiaciones son más caras de lo previsto, que si el tráfico está bajando más de la cuenta, que si para equilibrar los resultados hay que obligarle a todo el mundo a pagar (aunque circule por carreteras que están a más de 500 km de la afectada), etc., etc.

- Proliferación de "entes" (GISA, GIASA, GICALSA y similares) que fueron creados con el pretexto de agilizar la gestión, pero cuyo objetivo es (desde el principio fue así, aunque muchos no lo quisieran ver) saltarse los controles a los que están sujetos las administraciones públicas (ahora ya no, pero, por ejemplo, durante años esos entes quedaban incluso fuera de la Ley de Contratos), y posibilitar un mejor dominio de la "situación" por los partidos políticos dominantes, pues al no haber funcionarios se pueden colocar en ellos a los parientes y a los afiliados (de CiU en Cataluña, del PSOE en Andalucía, del PP en Castilla y León, etc.).

En definitiva, habría que convencerse de que mientras no hagamos lo que tenemos que hacer (que se resume en examen de conciencia, dolor de los pecados, propósito de la enmienda, confesar los pecados y cumplir la penitencia) no saldremos de ésta por muchas vueltas que le demos.