El Acuerdo de París como base de las políticas de conservación de carreteras

Se presenta a continuación un resumen de la conferencia programada para el próximo día 30 en el marco de la XII Jornada nacional de Asefma (Asociación española de fabricantes de mezclas asfálticas) que se celebrará en Madrid durante los dos últimos días de mayo de 2017.
 

La conservación de carreteras en España se caracteriza en estos momentos por la ausencia de unas políticas específicas, por unas disponibilidades presupuestarias cada vez menores y, en la mayoría de las administraciones viarias, por unos modelos de gestión obsoletos o inexistentes. Estas condiciones de contorno han llevado, ya desde hace años, a una continua pérdida del valor patrimonial de las carreteras, con déficits crecientes sobre todo en lo que se refiere a las necesidades de los firmes y pavimentos, y a la existencia de tramos en los que incluso podría estar comprometida la seguridad de la circulación.

Los objetivos de la conservación viaria han sido tradicionalmente dos: el mantenimiento del valor patrimonial de la infraestructura y el proporcionar a los ciudadanos unas condiciones suficientes de seguridad y de comodidad en la circulación. Dada la situación a la que se ha aludido en el párrafo anterior debemos admitir que esos objetivos no se están cumpliendo.

Es imprescindible, por tanto, reconocer que quizás haya llegado el momento de plantear unos objetivos diferentes. Como se viene ya señalando desde hace algunos años, esos objetivos serían la eliminación de los accidentes y la eliminación de las emisiones. Tender a la eliminación de las emisiones contaminantes (NO_x y otras) producidas por el transporte por carretera supone afrontar un compromiso con nuestros conciudadanos, especialmente en los ámbitos urbanos y metropolitanos, mientras que tender a la supresión de la emisión de gases de efecto invernadero (GEI) supone adquirir un impostergable compromiso con nuestro planeta y con las próximas generaciones que lo han de habitar. Estos compromisos deben ser asumidos por las administraciones titulares de las vías, por los fabricantes de vehículos, por los proyectistas y los constructores de carreteras y, por supuesto, por los propios ciudadanos.

Para poder cumplir los citados compromisos es indispensable que las administraciones articulen políticas públicas (es decir, que lleven a cabo acciones de gobierno que den respuesta a las demandas de los ciudadanos), que implanten unos procedimientos eficientes de gestión, que propongan presupuestos razonables y que, en última instancia, cumplan las leyes y los acuerdos internacionales. Es aquí, en relación con los objetivos planteados de supresión de los GEI, donde surge el Acuerdo de París.

El Acuerdo de París es un acuerdo internacional adoptado en esa ciudad durante el vigésimo primer periodo de sesiones de la Conferencia de las Partes (COP21) de la Convención Marco sobre el Cambio Climático de las Naciones Unidas. La adopción del Acuerdo se llevó a cabo el 12 de diciembre de 2015 por 195 Partes. Junto a otras 174 Partes España lo firmó en una sesión solemne celebrada en Nueva York el 22 de abril de 2016. La entrada en vigor del Acuerdo fue fijada para el 4 de noviembre, fecha en la que ya se había cumplido la condición preestablecida de ratificación por Partes que en su conjunto totalizasen al menos el 55 % de las emisiones globales de GEI. En España, la preceptiva autorización por las Cortes Generales para la ratificación del Acuerdo fue concedida el 30 de noviembre; finalmente, el instrumento de ratificación fue firmado por el Rey el 23 de diciembre de 2016, apareciendo publicado en el Boletín Oficial del Estado del día 2 de febrero de 2017.

Los objetivos del Acuerdo de París se pueden sintetizar en los siguientes cuatro puntos:

• Limitar el aumento de temperatura media mundial muy por debajo de 2 ºC con respecto a los niveles preindustriales.
• Lograr que las emisiones mundiales de GEI alcancen su punto máximo lo antes posible.
• Que cada Parte reduzca al máximo sus emisiones, sin superar el nivel que le haya sido asignado.
• Reducir la vulnerabilidad con respecto al cambio climático, estimulando la resiliencia.

En lo que se refiere específicamente al transporte hay que tener en cuenta que se trata de un sector que en España produce el 24 % de las emisiones totales de GEI (el 40 % de las procedentes de los denominados sectores difusos). El 95 % de esas emisiones corresponden al transporte por carretera, que por tanto representa el 23 % de las emisiones totales de GEI en España. Según la Hoja de ruta establecida para esos sectores difusos por la Oficina Española de Cambio Climático en septiembre de 2014, el objetivo era que las emisiones anuales procedentes del transporte por carretera no superasen en 2020 los 80 millones de toneladas de CO₂ equivalente.

Debe recordarse que, excluyendo los accidentes, los costes de operación del transporte por carretera que varían con el estado de los pavimentos son los siguientes:

• Tiempo de viaje
• Consumo de combustible
• Desgaste de los neumáticos
• Desgaste de elementos mecánicos
• Emisión de partículas contaminantes
• Emisión de GEI

Las emisiones de GEI están directamente ligadas al consumo de combustible, de manera que las respectivas variaciones debidas a los distintos factores que influyen se producen de igual manera. En este sentido es muy clarificadora la siguiente expresión extraída de una monografía publicada en 2015 por el Washington State Department of Transportation (Determining Changes in Greenhouse Gas Emissions due to Pavement Technology): 

“Pavement roughness affects rolling resistance, which affects fuel consumption for vehicles driving on the pavement, which affects GHG emissions resulting from this fuel consumption”.

 

En los citados costes de operación del transporte por carretera tres son los parámetros característicos del pavimento que hay que considerar: la regularidad superficial, la textura y la deflexión. Lógicamente, estos tres parámetros no influyen en la misma medida, puesto que es la regularidad superficial el que tiene la mayor incidencia, con mucha diferencia (además ni la textura ni la deflexión influyen en el tiempo de viaje ni en el desgaste de los elementos mecánicos de los vehículos). Considérese, por otra parte, que la textura y la deflexión dependen tanto de la conservación como del diseño del pavimento, mientras que, por el contrario, la regularidad superficial depende, además de la conservación, del proceso de construcción.

Existen diversos estudios más o menos recientes en los que se ha determinado cómo varían las emisiones de GEI con la regularidad superficial del pavimento. Uno de los más destacados es el publicado en 2012 por el TRB (Transportation Research Board) y que lleva por título “Estimating the Effects of Pavement Condition on Vehicle Operating Costs” (NCHRP Report 720). De acuerdo con esta publicación la variación de emisiones de GEI con la regularidad superficial se podría resumir en las siguientes tres tablas:

Tabla 1. Incremento (%) de las emisiones GEI a 110 km/h debido a las irregularidades superficiales con respecto a la situación ideal de IRI = 1 dm/hm

	Valor del IRI (dm/hm)
Tipo de vehículo	2	3	4	5	6
Turismo medio	2	5	7	9	12
Furgoneta	1	2	3	3	4
Todocamino	2	4	6	8	10
Camión 2 ejes	1	2	2	3	4
Camión con semirremolque	1	2	4	5	6

Fuente: NCHRP Report 720 (2012)

Tabla 2. Incremento (%) de las emisiones GEI a 90 km/h debido a las irregularidades superficiales con respecto a la situación ideal de IRI = 1 dm/hm

	Valor del IRI (dm/hm)
Tipo de vehículo	2	3	4	5	6
Turismo medio	3	5	8	10	13
Furgoneta	1	2	3	4	5
Todocamino	2	4	7	9	11
Camión 2 ejes	1	2	3	4	5
Camión con semirremolque	2	3	5	6	8

Fuente: NCHRP Report 720 (2012)

Tabla 3. Incremento (%) de las emisiones GEI a 60 km/h debido a las irregularidades superficiales con respecto a la situación ideal de IRI = 1 dm/hm

	Valor del IRI (dm/hm)
Tipo de vehículo	2	3	4	5	6
Turismo medio	3	5	8	10	13
Furgoneta	1	2	3	4	5
Todocamino	2	5	7	9	12
Camión 2 ejes	1	2	4	5	6
Camión con semirremolque	2	3	5	6	8

Fuente: NCHRP Report 720 (2012)

Expuesto todo lo anterior, la pregunta sería cómo instrumentar una política de conservación de carreteras basándose en el Acuerdo de París. Los principios de esa política deberían ser cuatro:

1. Inclusión en una nueva “hoja de ruta de los sectores difusos” de la Oficina Española de Cambio Climático de la mejora del estado de los pavimentos como una las medidas que deben ser consideradas en el sector del transporte para la reducción de las emisiones de GEI.
2. Asignación a la mejora de los pavimentos de una contribución precisa a la reducción de las emisiones de GEI, lo que lógicamente obligaría a calcular las reducciones de IRI que habría que llevar a cabo.
3. Reparto de la reducción de emisiones de GEI fijada entre las distintas redes viarias, teniendo en cuenta la proporción de los tráficos totales (veh-km) que cada una de ellas soporta: red estatal (51 %), comunidades autónomas y diputaciones forales (43 %) y, finalmente, diputaciones provinciales, cabildos canarios y consells de Baleares (6 %).
4. Elaboración de los correspondientes presupuestos de tal manera que fuese factible alcanzar las reducciones pretendidas.

Esta nueva política de conservación de carreteras debería ser diseñada en España por la Oficina Española de Cambio Climático, que también debería asumir el control de los resultados obtenidos. Lógicamente, las administraciones titulares de las carreteras quedarían encargadas de la programación y de la ejecución de las actividades de mejora que hubiera que llevar a cabo.

Sin embargo, la pregunta clave es la referida a cómo se podrían financiar las mejoras de los firmes para alcanzar los objetivos de reducción de emisiones de GEI que se hubiesen fijado. Probablemente lo más eficiente sería la creación de un fondo que se nutriría de la implantación de dos nuevas tasas que serían suplementarias a dos impuestos ya existentes:

1. Una tasa suplementaria al impuesto de matriculación. Esta tasa dependería del tipo de vehículo y su valor se fijaría dependiendo de su consumo teórico. Lógicamente, de la tasa estarían exentos los vehículos eléctricos.
2. Una tasa suplementaria al impuesto especial sobre hidrocarburos. No debe olvidarse que esta eventual tasa, como ocurre con el impuesto, repercutiría en los gastos de transporte según las distancias recorridas, por lo que sería la forma más eficiente de implantar el pago por uso de la infraestructura. La tasa habría de depender, por supuesto, del tipo de combustible, porque no todos suponen la misma contribución a la emisión de GEI.

Para quienes consideren que la nueva tasa supondría un aumento intolerable de los precios finales de los combustibles es preciso recordarles que el gravamen que representa en España el actual impuesto especial sobre hidrocarburos está por debajo del promedio de los países de la OCDE, como se pone de manifiesto en el informe sobre España que presentó este organismo multilateral en marzo de 2017. Así mismo, como se refleja en la figura que sigue, la OCDE subraya que la tributación ambiental en España está también por debajo del promedio de los países de la organización.

 Fig. 1. Tributación relacionada con el medio ambiente expresada en % sobre el PIB

(Fuente: Green Growth Indicators, OCDE 2016)