domingo, 19 de mayo de 2013

¿Qué se necesita para la conservación de las carreteras?


La respuesta más inmediata es dinero. En estos tiempos, en los que las consignaciones presupuestarias para la conservación de las carreteras se han reducido drásticamente y sus efectos se manifiestan ya claramente, esta respuesta parece lógica. Sin embargo, la respuesta correcta no es tan simple. Se necesita dinero, pero no sólo dinero. Además, los años pasados son una demostración de que con más dinero las cosas pueden no hacerse suficientemente bien. En última instancia, y siempre que se superen unos mínimos, los presupuestos disponibles son simplemente un dato de partida.
 

Lo primero que se requiere para la conservación de las carreteras es una política de conservación o, si se quiere expresar de otro modo, una voluntad política de dedicar atención, esfuerzos y recursos a la conservación de las carreteras, es decir, a preservar el patrimonio viario y actuar sobre la infraestructura viaria para atender a las necesidades de los ciudadanos. Los responsables políticos deben empezar por darse cuenta de que un buen estado de las carreteras es imprescindible para garantizar un transporte de mercancías eficiente, para satisfacer, en condiciones de seguridad y de razonable comodidad, la movilidad de las personas y para que sea un hecho la accesibilidad a todo el territorio. Desafortunadamente, los actuales mandatarios políticos españoles no parecen darse cuenta o, si se la dan, no obran en consecuencia. Y en este punto no se puede apelar a la herencia recibida. La voluntad política es independiente de que la herencia recibida sea mala, buena o regular.

En los últimos cuarenta años el único ministro que al menos manifestó una voluntad inequívoca de prestar la atención debida a la conservación de las carreteras fue Dª Magdalena Álvarez al comienzo de su mandato, en 2004. Incluso, esa voluntad se llegó a plasmar en parte en el PEIT (Plan Estratégico de Infraestructuras y Transporte), lo que no había ocurrido en documentos anteriores (salvo en el Plan General de Carreteras 1984-1991) ni ocurriría en el posterior PITVI (Plan de Infraestructuras, Transporte y Vivienda). Sin embargo, esa voluntad inicial no se acabó por concretar suficientemente; sí se tradujo, sin embargo, en unos notables incrementos de los montos destinados a inversiones reales en el Programa 453C (Conservación y explotación de carreteras) de los Presupuestos Generales del Estado, así como en su grado de cumplimiento, que se aproximó al 100 % (al contrario de lo que había ocurrido en la época en la que había sido ministro Francisco Álvarez-Cascos, cuando los grados de cumplimiento en dicho programa fueron exageradamente bajos). Otra cosa distinta, de todos modos, es lo que ocurrió con el reparto de las cantidades consignadas presupuestariamente en el Programa 453C entre las distintas actividades de conservación y de explotación, sobre lo cual se volverá más adelante.

Lo que se requiere en segundo lugar para la conservación de las carreteras es contar, en el ámbito de la administración titular correspondiente, con una organización específica para la conservación viaria. Por ejemplo, durante bastantes años se contó en la Dirección General de Carreteras del Ministerio de Fomento con una Subdirección General de Conservación y Explotación con una estructura y unas competencias asignadas que respondían bastante bien a este segundo requerimiento. Con ello acabó el anterior ministro, D. José Blanco, y la distorsionada estructura creada bajo su mandato se ha mantenido con su sucesora Dª Ana Pastor Julián.

En el actual organigrama hay una “Subdirección General de Explotación y Gestión de Red” y una “Subdirección General de Conservación”. Esto, en principio, no es ni malo ni bueno; incluso podría ser bueno en la medida en que en la organización anterior la atención a la explotación dificultaba en muchos casos y en grado apreciable la atención a las necesidades de conservación. Sin embargo, la distorsión se pone de manifiesto al observar las funciones encomendadas a una y otra subdirección.

A la primera de las subdirecciones citadas le está encomendada, entre otras, la función de “La elaboración de estudios e informes y la coordinación, inspección y control de las carreteras explotadas en régimen de gestión indirecta”, mientras que a la segunda se le encomienda entre otras la función de “La gestión y seguimiento de las concesiones de carreteras sin pago directo del usuario, desde el momento de su puesta en servicio, en coordinación con la Subdelegación del Gobierno en las Sociedades Concesionarias de Autopistas Nacionales de Peaje”. Habrá que suponer que existan diferencias entre ambas funciones, pero deben ser tan sutiles que desde fuera no es posible apreciar cuáles puedan ser.

Pero lo más llamativo es que a la Subdirección General de Conservación se le asigna entre sus funciones la de “La gestión de la calidad del servicio vial y la vialidad invernal”. Desde un punto de vista conceptual no es entendible esta asignación, puesto que tanto gestionar la calidad del servicio como la vialidad invernal son actividades de explotación en sentido estricto, no de conservación. Pero no sólo es un problema conceptual, aunque de por sí sea muy revelador, sino que la inclusión de esa función entre las asignadas a esta Subdirección puede tener una importante incidencia en el reparto de las consignaciones presupuestarias disponibles en el Programa 453C, como así viene ocurriendo (entiéndase: incidencia negativa para las verdaderas actividades de conservación).

Probablemente la realidad que se ha descrito responde al hecho de que la organización dedicada a la explotación y a la conservación en los servicios centrales del Ministerio de Fomento está inflada, al contrario de lo que seguramente ocurre en los servicios periféricos. Probablemente hay también, en la artificial asignación de funciones a las dos subdirecciones, la necesidad de justificar recursos humanos con niveles retributivos superiores a los necesarios en estos servicios centrales. Pero lo cierto es que, a los hechos hay que remitirse, esta organización ha demostrado ser mucho menos eficiente que la anterior.

El tercer requerimiento para llevar a cabo la conservación de las carreteras es contar con los recursos humanos y materiales adecuados, tanto en la organización específica de la administración titular como en las empresas a las que se les pueda haber adjudicado, bajo diversas fórmulas, la ejecución de las distintas actividades de conservación o de una parte de ellas. Tanto los medios humanos como los materiales deberían estar dedicados de manera permanente y exclusiva a las actividades de conservación.

En cuanto a los medios materiales, hay que disponer de maquinaria, materiales de construcción, depósitos y talleres, centros de control de las actividades, etc.; aun sin ser tan exigentes como las actividades de explotación en sentido estricto, las de conservación precisan también de una coordinación basada en un adecuado sistema de comunicaciones. Por otro lado, las actividades de conservación requieren también un personal específicamente adscrito a ellas, con la mayor experiencia posible en carreteras, altamente especializado en cada una de las diversas tareas y con una formación acorde con los distintos niveles de responsabilidad: ingenieros, técnicos, operarios especializados, etc. Lo que debe subrayarse en este sentido es que la incorporación de las personas que se van a dedicar a la conservación viaria no puede ser el fruto de la improvisación, aunque en España en estos últimos años, incluso en los niveles de mayor responsabilidad, pareciera que ha ocurrido justamente lo contrario.

Junto a todo lo anterior, es evidente que para la conservación de las carreteras son imprescindibles unos recursos económicos y financieros, pero que:

  • tienen que estar destinados de manera estable a la conservación,
  • ser conocidos con suficiente antelación y
  • deben estar garantizados por largos períodos de tiempo
A este respecto es perfectamente sabido que más grave que el hecho de que los fondos disponibles sean escasos es que no haya garantías a medio plazo sobre su disponibilidad real, pues eso impide la planificación de las actividades, sobre todo de las de rehabilitación. Desafortunadamente, la mayoría de las administraciones públicas en épocas de recesión o de ajuste tienden a destinar los escasos fondos disponibles a la construcción de nuevas vías antes que a la conservación de las existentes, lo que no deja de ser paradójico. Y la paradoja ha vuelto a ser ratificada en la administración estatal española en esta época de crisis económica que comenzó en 2008, aunque las vías construidas no hayan sido carreteras, sino líneas ferroviarias de alta velocidad.

Lo que ha ocurrido en materia de consignaciones presupuestarias en la citada administración estatal española en los últimos años queda reflejado en el siguiente cuadro. Las inversiones reales correspondientes al programa presupuestario 453C no son en absoluto desdeñables, e incluso en 2012 se ha superado la cifra correspondiente a 2006. Otra cosa son, sin embargo, las cantidades que se han dedicado a la rehabilitación y mejora de los firmes, que ya en 2009 experimentaron un drástico descenso y que en 2011 y en 2012 quedaron reducidas a cero. No es tanto un problema de la cantidad que se asigna conjuntamente a explotación y a conservación cuando se aprueban los presupuestos, sino de gestión del reparto que internamente se realiza en la administración de carreteras entre los distintos tipos de actividades. En cualquier caso son evidentes las fuertes variaciones interanuales, contrarias a cualquier mínimo principio de estabilidad y a las condiciones citadas en los párrafos anteriores.



Año
Inversiones reales en el programa 453C (M€)
Licitaciones de proyectos de clave 32 (M€)(*)
Adjudicaciones de proyectos de clave 32 (M€)
2005
642,92(**)
240,19
103,11
2006
846,10(**)
322,92
307,56
2007
982,89(**)
571,98
355,10
2008
1.111,36(**)
559,62
329,72
2009
1.330,25(**)(***)
23,61
251,63
2010
1.257,77(****)
37,07
0,00
2011
1.078,77(****)
0,00
29,36
2012
873,00(****)
0,00
0,00

            Fuente: Ministerio de Fomento y elaboración propia

            (*)       Proyectos de rehabilitación y mejora de firmes

            (**)     Obligaciones reconocidas al cierre del ejercicio

           (***)   Incluye las asignaciones procedentes del Plan E

           (****) Estas cifras son las aprobadas en la Ley de Presupuestos. No se ha podido disponer de las cantidades que suponen las obligaciones reconocidas al cierre del ejercicio.


Parece que los responsables políticos no acaban de entender el problema, como tampoco lo han comprendido, al menos hasta hace muy poco tiempo, los medios de comunicación. Las cantidades que se dedican conjuntamente a actividades de explotación y de conservación son ciertamente importantes, pero en una gran proporción son destinadas a los contratos coloquialmente denominados de “conservación integral”, los cuales son realmente, según su propia denominación oficial, “contratos de servicios para la ejecución de diversas operaciones de conservación y explotación en las carreteras”. Es decir, lo que incluyen esos contratos es el mantenimiento de la vialidad (resolución de incidentes, limpieza, vialidad invernal, etc.) y la ejecución de pequeñas actuaciones de conservación ordinaria para que dicha vialidad no se vea afectada, pero no la imprescindible reposición o mejora periódicas de los elementos de la carretera (firmes y señales, principalmente). Por otro lado, es imprescindible reservar y destinar una cierta proporción a la atención de las emergencias que, inevitablemente, surgen a lo largo del año en la red, como consecuencia principalmente de las lluvias (pero que pueden acabar resultando de mayor entidad aún si no se ha llevado a cabo regularmente una adecuada labor de rehabilitación y mejora de los firmes ni de otros elementos de la carretera).

Por tanto, no se trataría, al menos en primera instancia, de aumentar las cantidades destinadas a las inversiones reales en el programa 453C, entre otras cosas porque eso puede resultar inviable en el actual proceso de ajuste presupuestario. En consecuencia, de lo que se trataría es de limitar razonablemente lo que se dedica a esos llamados contratos de conservación integral, que son, no se olvide, contratos para recibir unos servicios que pueden no ser imprescindibles. Por ejemplo, basta con fijarse en las desorbitadas cantidades que se dedican a la vialidad invernal, cuando en la mayoría de las provincias españolas el riesgo de afección a la vialidad por hielo o nieve es bajo y circunscrito a unos pocos días al año; los políticos responsables (jaleados por los medios de comunicación) pretenden, sin embargo, que dicho riesgo sea cero, lo que conduce a que los costes se disparen, como sabe perfectamente cualquier técnico (e incluso cualquier persona con sentido común).

Sobre los temas económicos y financieros habrá que volver en otro momento. Ahora, sin embargo, se terminará con una referencia al último de los requisitos para poder llevar a cabo la conservación de las carreteras: la disponibilidad de una tecnología específica para la conservación.

Hay que empezar a este respecto subrayando que la tecnología para la conservación viaria es más compleja que la necesaria para el proyecto o la construcción. Además, se necesita, como ya se ha apuntado más arriba, una mayor experiencia tanto para su desarrollo como para su aplicación.

En España la tecnología aplicada para la conservación viaria es, en general, bastante limitada y, en algunos detalles, francamente obsoleta. Esta afirmación se sustenta en una comparación con lo que ocurre en otros países, entre los que cabría destacar Francia, por su proximidad, y Australia y Nueva Zelanda tanto por el cuerpo de doctrina desarrollado en ellos en estos últimos años como por la forma en que lo aplican en sus respectivas redes viales.


Se empieza en España por el hecho de que, con la excepción de alguna administración regional, la gran mayoría de las administraciones de carreteras españolas no tienen implantado un verdadero sistema de gestión, aunque en algunas de ellas (caso del Ministerio de Fomento) incluso algunos técnicos crean lo contrario. Se puede seguir por el hecho de que las técnicas de auscultación no están suficientemente generalizadas o se desdeña el uso de determinados procedimientos utilizados en otros países desarrollados. No es tampoco baladí el hecho de que la normativa de rehabilitación de firmes, que data de los primeros años de la década pasada, resulta totalmente inadecuada para hacer frente a la situación actual, sobre todo por la rigidez de sus planteamientos a la hora de diseñar las rehabilitaciones estructurales o superficiales. Se puede finalizar destacando que hay asimismo un abandono casi total de los muchos y variados procedimientos de actuación preventiva, en detrimento de los de actuación curativa, a veces por desconocimiento, pero otras veces basándose en unos análisis económicos en los que no se consideran todos los costes involucrados (entre los que están los que son soportados por los usuarios, como consecuencia de tener que circular por carreteras con un mal estado de los pavimentos debido a que se posponen excesivamente las actuaciones de mejora). Como el desarrollo de este punto puede resultar exageradamente prolijo, se va a limitar el análisis a una modesta reflexión sobre los sistemas de gestión.

En 2007 el Ministerio de Fomento licitó los concursos de concesión de obra pública para el acondicionamiento de diez tramos de las autovías denominadas de primera generación. En los pliegos destacaba, sin duda, la inclusión de unos indicadores que habrían de ser utilizados para que la administración concedente pudiera valorar el acondicionamiento conseguido; a lo largo del período concesional el concesionario sería valorado por esos indicadores, que servirían incluso para llevar a cabo bonificaciones o penalizaciones sobre el canon establecido en la adjudicación del contrato de concesión.

Un primer problema estribaba en la mezcla, en una cierta indiferenciación, entre indicadores de servicio e indicadores de estado. Los primeros se refieren a la explotación en sentido estricto, es decir, al servicio que se presta, mientras que los segundos se refieren a los elementos de la carretera que son objeto de las actuaciones de conservación.

Un problema aún mayor era el exagerado número de indicadores contemplados, más de cuarenta. Una gestión eficiente puede y debe basarse en un número limitado de indicadores, quizás cuatro o cinco, o todo lo más siete u ocho. El basar la gestión en una cuarentena de indicadores la complica en extremo, mucho más cuando se carece de la suficiente experiencia en su manejo, como era el caso.

Además, como consecuencia probablemente de un error conceptual relativamente común, en muchos casos no se trataba realmente de indicadores, sino de parámetros resultantes de determinadas mediciones. Debe tenerse en cuenta que un indicador es simplemente una nota o calificación con la que valorar de manera objetiva, de un modo cuantitativo y en un momento determinado, el servicio que se presta (indicador de servicio) o la situación en la que se encuentra un elemento de la infraestructura que soporta ese servicio (indicador de estado); la cuantificación y la objetivación se llevan a cabo midiendo en cada caso uno o varios parámetros, que son los que deben ser utilizados, mediante la función de transformación correspondiente, para establecer el valor del indicador. Para mayor abundamiento, algunos de los indicadores que se establecían no eran sino el resultado de una apreciación subjetiva.

El indicador da una valoración en un momento determinado. Tanto para que sirva realmente como elemento de gestión como para poder fijar adecuadamente los umbrales de referencia (de calidad inicial, de atención o de actuación conveniente, de actuación necesaria y de inaceptabilidad) es imprescindible que se conozca cómo el indicador puede variar con el tiempo, es decir, es imprescindible contar con modelos de evolución.

Para poder contar con modelos de evolución hay que llevar a cabo siempre, en primera instancia, aproximaciones apriorísticas. Es decir, hay que empezar proponiendo modelos referenciados en la literatura técnica o desarrollarlos con las técnicas matemáticas adecuadas (análisis markovianos, por ejemplo); estos modelos se habrán de ir calibrando y ajustando con el tiempo, según se vaya disponiendo de mediciones reales del parámetro o de los parámetros sobre los que se basa el indicador

Los modelos de evolución son uno de los componentes de un sistema de gestión. Por tanto, resulta bastante claro que si no está implantado un sistema de gestión es más que dudoso que se cuente con modelos de evolución adecuadamente calibrados y, en consecuencia, no tiene sentido utilizar unos umbrales de los indicadores que cabría incluso calificar como arbitrarios.

Y si no hay un sistema de gestión, no pueden establecerse adecuadamente, ni mucho menos valorarse correctamente, las distintas estrategias posibles de actuación en materia de conservación, unas con una componente más o menos preventiva, otras predominantemente curativas. En definitiva, si no hay un sistema de gestión, las decisiones no estarán suficientemente fundamentadas y, aunque no es discutible que en última instancia las decisiones han de corresponder a los responsables políticos, dichas decisiones quedarán al albur de su mejor criterio, desgraciadamente condicionado a menudo por el clientelismo político, la visión electoral a corto plazo o las presiones de los medios de comunicación.

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